Główne tezy.

• Zarządzenie nr 4/2021 Dyrektora Wydziału Oświaty Urzędu Miasta Poznania z dnia 23 lutego 2021 r., zostało wydane z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego tj. normuje sprawy, co do których brak jest upoważnienia dla organu j.s.t.;
• Organ prowadzący szkołę nie kompetencji do wkraczania w sferę treści edukacyjnych i działalność dydaktyczną szkoły. Prawo oświatowe nie przewiduje możliwości organizowania przez j.s.t. konkursu na zajęcia dodatkowe.

• Powyższe zarządzenie zostało wydane przez pracownika samorządowego, który nie będąc organem gminy nie był uprawniony do jego wydania;
• Decyzja o wydaniu rzeczonego aktu przez pracownika samorządowego – Dyrektora Wydziału Oświaty UM Poznania – prawdopodobnie miała na celu uniknięcie konieczności przekazania zarządzenia organowi nadzorczemu do kontroli.
• Kwestionowane zarządzenie nie stanowi jedynie czynności technicznej i administracyjnej lub wykonawczej. Jest natomiast aktem, który kreuje i inicjuje konkursy, przewidując modelowanie zgłoszeń (poprzez „wsparcie nauczycieli i nauczycielek w planowaniu i projektowaniu zajęć dodatkowych”), ich selekcjonowanie (przez komisję konkursową) i wreszcie finansowanie realizowanych na ich podstawie zajęć (co więcej, wchodzących w zakres problematyki objętej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej)
• Zarządzenie pracownika samorządowego wydane w materii właściwej dla zarządzenia prezydenta miasta jest „w sensie materialnym” zarządzeniem prezydenta miasta i powinno być w taki sposób traktowane przez organ nadzoru.
• Niezależnie od wad prawnych zarządzenia, poważne obiekcje budzi treść zajęć  realizowanych na jego podstawie.
• 30-dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy, które nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru, w myśl art. 90 ust. 1 u.s.g., rozpoczyna bieg od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał.
• Opisane wyżej nieprawidłowości, w zakresie w jakim wiążą się z wydatkowaniem środków publicznych, mogą skutkować odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów  publicznych. Mogą ponadto stanowić podstawę interwencji Małopolskiego Kuratora Oświaty. Nadto, nie można wykluczyć odpowiedzialności odszkodowawczej jednostki samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie urzędnika.

1. Wstęp.

W poznańskich szkołach od 1 kwietnia (możliwe, że po zniesieniu krajowych obostrzeń dot. zdalnego nauczania) po raz kolejny realizowane mają być dodatkowe zajęcia edukacyjne „z obszaru przeciwdziałania wykluczeniu i dyskryminacji”. Powyższe zajęcia mają być realizowane w oparciu o zarządzenie nr 4/2021 Dyrektora Wydziału Oświaty Urzędu Miasta Poznania z dnia 23 lutego 2021 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu konkursu na zajęcia dodatkowe realizowane w szkołach prowadzonych przez Miasto Poznań. Istnieją poważne wątpliwości co do jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Niezależnie od wad prawnych zarządzenia poważne obiekcje budzi treść zajęć „antydyskryminacyjnych” realizowanych pod niekontrowersyjnym skądinąd hasłem „przeciwdziałania wykluczeniu i dyskryminacji”. Z dotychczasowych doświadczeń wynika bowiem, że „edukacja antydyskryminacyjna” niejednokrotnie stanowi formę upowszechniania ideologii gender oraz indoktrynacji w duchu postulatów radykalnych ruchów społeczno-politycznych samoidentyfikujących się w oparciu o podejmowanie kontrowersyjnych praktyk seksualnych.

Na zajęciach tych prezentuje się kontrowersyjny zestaw przekonań – sprzeczny z przekonaniami wielu rodziców – obejmujący m.in. przeświadczenie jakoby płeć, rodzicielstwo i rodzina były konceptami, których treść możemy dowolnie kształtować – „zmieniać” i „korygować” (jak w przypadku płci) czy kreować (jak w przypadku rodzicielstwa „dwóch mam”).

W dokumentach edukacji antydyskryminacyjnych wskazuje się, że „kluczowe jest pokazanie zjawiska dyskryminacji (…) w kontekście istniejących relacji władzy (społecznej, politycznej, ekonomicznej, symbolicznej) oraz systemu przywilejów grup dominujących”[1]. Stosunki społeczne pojmowane są w nich jako stosunki dominacji, wykluczenia i dyskryminacji. Rekomendowane publikacje kategoryzują społeczeństwo na opozycyjne względem siebie grupy tożsamościowe. Podobną perspektywę prezentowała teoria marksistowska, która interpretowała historię jako ciąg walk klasowych między grupami opresjonowanymi i ich opresorami.

2. Wskazana w zarządzeniu podstawa prawna konkursu.

Zgodnie z treścią zarządzenia, jego podstawą prawną ma stanowić art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (dalej: u.s.g.)[2] oraz art. 10 ust. 1 ustawy z 14 grudnia2016 r. Prawo oświatowe (dalej: PrOśw)[3]. 

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, do których, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g., ustawodawca zaliczył także sprawy z zakresu edukacji publicznej. Przepis ten „sprowadza się do wskazania, w sposób dyrektywny i przykładowy, jakie dziedziny ustawodawca powinien zaliczyć w prawie materialnym do zadań własnych gminy.”[4] Dziedziny te znajdują swoje uszczegółowienie w odrębnych regulacji ustawowych, ustrojowych i materialnych. Stąd, stanowiąc o sprawach edukacji publicznej, jako o zadaniu własnym, art. 7 ust. 1 pkt 8 odsyła do Prawa oświatowego.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g., wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.

Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego, organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. W szczególności za siedem wymienionych w tym przepisie obszarów, których wszystkie mają charakter ekonomiczno-administracyjny.

3. Granice kompetencji j.s.t. w obszarze edukacji.

Elementarnym warunkiem poprawności oceny zgodności z przepisami prawa przedmiotowego zarządzenia jest trafne odczytanie, w oparciu o przepisy prawa, granic kompetencyjnych samorządu terytorialnego w obszarze edukacji. Punktem wyjścia musi być wyrażona w art. 7 Konstytucji, elementarna zasada legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasady legalizmu i praworządności wiążą wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego. „Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się przy tym do wszelkich form działalności, bez względu na to czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny.”[5]

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) zadania własne gminny obejmują: edukację publiczną. Ta ogólna norma kompetencyjna nie ustanawia jednak uprawnienia do samodzielnego i dowolnego definiowania przez organy gminy zakresu spraw związanych z edukacją, znajdującego się w zakresie ich kompetencji. Zakres ten określany jest w przepisach prawa materialnego, przede wszystkim w Prawie oświatowym. Przepisy Prawa oświatowego przyznają jednostkom samorządu terytorialnego (organom prowadzącym szkołę) kompetencje do sprawowania nadzoru nad szkołą jedynie w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, o czym wprost stanowi art. 57 ust. 1 Prawa oświatowego i co znajduje potwierdzenie w art. 10 ust. 1 tejże ustawy wymieniającym zadania organu prowadzącego wśród których żadne nie dotyczy zagadnień programowych. Z siedmiu zaś wymienionych w tym przepisie obszarów wszystkie mają charakter ekonomiczno-administracyjny, czego niejako potwierdzeniem jest art. 10 w ust. 2, stanowiący, że w celu wykonywania zadań wymienionych w ust. 1 organy prowadzące szkoły mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół. Na marginesie warto zauważyć, że kompetencje o podobnym charakterze przewiduje także ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela.

Z powyższego wynika, że organ prowadzący szkołę nie może wkraczać w sferę działalności dydaktyczną szkoły. Zapewnia jedynie jej ekonomiczno-administracyjne warunki, chyba, że co innego wynikałoby z przepisów szczegółowych. Dotyczy to wszystkich form działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły, w tym dodatkowych zajęć edukacyjnych.

Dla porządku warto przypomnieć, iż warunkiem wprowadzenia przez dyrektora szkoły „dodatkowych zajęć edukacyjnych” jest[6]:

• wniosek dyrektora szkoły;
• przyznanie przez organ prowadzący szkołę godzin na prowadzenie tych zajęć;
• zasięgnięcie opinii rady rodziców;
• zasięgnięcie opinii rady pedagogicznej

Zasady organizacji zajęć dodatkowych określa statut szkoły. Zajęć tego rodzaju nie może prowadzić wolontariusz, w tym wolontariusz będący przedstawicielem organizacji pozarządowej[7]. Prawo oświatowe nie przewiduje organizowania konkursu na zajęcia dodatkowe przez j.s.t.

4. Nieważność zarządzenia nr 4/2021 Dyrektora Wydziału Oświaty UM Poznania z 23 lutego 2021 r.

4.1. Materia zarządzenia.

Zarządzenie ustala Regulamin konkursu na zajęcia dodatkowe realizowane w szkołach ogólnodostępnych prowadzonych przez Miasto Poznań. Jak wynika z regulaminu stanowiącego załącznik do zarządzenia, celem konkursu jest wyłonienie przygotowanych przez nauczycieli ofert z opisem programu dodatkowych zajęć edukacyjnych, ukierunkowanych na:

     1) Obszar I:

         a) zindywidualizowaną pracę z uczniem zdolnym i zainteresowanym,

         b) kształcenie umiejętności przedmiotowych,

         c) realizowanie różnorodnych form pracy z uczniem;

     2) Obszar II:

         przeciwdziałanie dyskryminacji i wykluczeniu.

Programy zajęć zgłasza do konkursu dyrektor szkoły (wnioskując tym samym o przyznanie godzin na dodatkowe zajęcia edukacyjne). Prowadzącym zajęcia jest autor programu (nauczyciel).

Jednocześnie, Miasto Poznań wyraźne wskazuje założenia, oczekiwany kształt i problematykę rzeczonych zajęć dodatkowych poprzez opublikowanie następujących materiałów:

A) „Edukacja antydyskryminacyjna w szkole. Pomocnik dydaktyczny”[8]

Publikacja została wydana przez Urząd Miasta Poznania i dostępna jest na podstronie „Edukacja antydyskryminacyjna” Poznańskiego Serwisu Oświatowego (będącego częścią oficjalnej strony UM Poznania). Jak informuje UM Poznania, „Ten pomocnik dydaktyczny trafił do poznańskich szkół. Jego celem jest wsparcie nauczycieli i nauczycielek w planowaniu i projektowaniu zajęć dodatkowych z obszaru przeciwdziałania dyskryminacji i wykluczeniu. Na zlecenie miasta pomocnik opracowała Joanna Kowalska-Andrzejewska – psycholożka, terapeutka rodzinna, trenerka, prezeska Fundacji Rozwoju MOTYLARNIA.”[9]

B) „Współpraca z NGO w dziedzinie edukacji antydyskryminacyjnej. Oferty”^[10]

Publikacji towarzyszy jednoznaczna rekomendacja zaprezentowanych w niej organizacji pozarządowych: „Zapraszamy do skorzystania z oferty organizacji pożytku publicznego w zakresie współpracy przy realizacji zajęć.”[11]

C) „Pomocne linki do edukacji antydyskryminacyjnej”^[12].

Jednocześnie zamieszcza się zestaw podręczników z opisanymi ćwiczeniami i wskazówkami do pracy w szkole (zob. pkt 5. poniżej).

O wynikach konkursu rozstrzyga Komisja Konkursowa (powołana odrębnym
zarządzeniem Dyrektora Wydziału Oświaty) według kryterium zgodności z celami konkursu.

4.2. Naruszenie prawa materialnego.

Jak wskazano w rozdz. III. powyżej, organ prowadzący szkołę nie może wkraczać w sferę działalności dydaktycznej szkoły. Zapewnia jedynie jej ekonomiczno-administracyjne warunki. Dotyczy to wszystkich form działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły, w tym dodatkowych zajęć edukacyjnych.

Inicjowanie i koordynowanie przez miasto Poznań działań z zakresu edukacji antydyskryminacyjnej jest nie do pogodzenia z rolą jednostki samorządu terytorialnego w systemie oświaty. Tego rodzaju działania należy uznać za faktyczne wprowadzanie „edukacji antydyskryminacyjnej” do szkół, co wykracza poza kompetencje organów jednostki samorządu terytorialnego. Ani Prawo oświatowe, ani wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej nie przewidują prowadzenia „edukacji antydyskryminacyjnej” w ramach edukacji szkolnej. Przeznaczone dla szkół „działania antydyskryminacyjne” figurowały w polskim porządku prawnym zaledwie przez dwa lata, między 2015[13] a 2017 r.[14]

Co więcej, żaden z przepisów podanych jako podstawa prawna zarządzenia nie zawiera normy upoważniającej organ j.s.t. – a tym bardziej pracownika samorządowego Urzędu Miasta Poznania – do ogłaszania konkursu na zajęcia dodatkowe i ustalania regulaminu tegoż konkursu. 

Powołany przez Dyrektora Wydziału Oświaty UM Poznania przepis art. 7 ust. 1 jest regulacją prawa ustrojowego, ustala zakres działania organów gminy, jest przepisem określającym w sposób ogólny granice, w jakich ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych[15]. Zatem normy tego przepisu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy działań gminy, ponieważ „każdy z zakresów spraw wymienionych w art. 7 ust. 1 powinien być »potwierdzony« i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy. Przepisy wyodrębnione w jednostki redakcyjne oznaczone symbolami literowymi powinny być traktowane jako normy odsyłające do innych aktów prawnych.”[16] Innymi słowy: „Aby określone zadanie z zakresu administracji publicznej mogło być przez gminę wykonywane, musi istnieć norma kompetencyjna wskazująca prawną formę realizacji takiego zadania, np. uchwały, zarządzenia lub decyzji. Przykładowo dla określenia polityki przestrzennej gminy nie stanowi podstawy prawnej art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., zgodnie z którym w szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Podstawę prawną (normę kompetencyjną) dla realizacji tego zadania własnego gminy stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.”[17]

Kolejnym przywołanym przez Dyrekora Wydziału Oświaty UM Poznania przepisem jest art. 30 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi o wykonywaniu przez wójta (prezydenta) „uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa”. Jak wiadomo, nie istnieje domniemanie kompetencji na rzecz wójta (prezydenta). Takie domniemanie istnieje na rzecz rady gminy (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Zatem w kompetencjach prezydenta mieszczą się wyłącznie zadania, które ustawodawca wprost przypisał temu organowi na mocy przepisów u.s.g. i ustaw szczególnych. Przepisem takim, o czym powyżej, w sposób oczywisty nie jest art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.

Poszukując pasującej normy, Dyrektor Wydziału Oświaty UM Poznania przywołał zatem art. 10 ust. 1 PrOśw. Nie doprecyzował jednak który z siedmiu punktów znajdujących się w tym przepisie stanowi właściwą podstawę. Być może dlatego, że żaden z nich nie przewiduje kompetencji organów j.s.t. (a tym bardziej pracowników samorządowych) do ingerencji w materię nauczania, w tym organizowania konkursów na zajęcia dodatkowe i ustalania ich regulaminów. Znajdują się tam bowiem, o czym była już mowa wyżej, wyłącznie zadania o charakterze administracyjno – finansowym takie jak zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wykonywanie remontów itp.

4.3. Naruszenie prawa procesowego.

Obok zarzutów naruszenia prawa materialnego przez kwestionowane zarządzeni (wykroczenie poza granice kompetencji j.s.t., faktycznego braku podstawy prawnej do wydania zarządzenia tej treści), nie mniej istotne są te dotyczące naruszenia prawa procesowego czyli okoliczności wydania go przez osobę nieuprawnioną, niebędącą organem gminy. 

Jak już wskazywano wyżej, pierwszy spośród przywołanych w zarządzeniu przepisów (art. 7 ust. 1 u.s.g.), o czym przypomina NSA, określa w sposób ogólny granice, w jakich ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy. Drugi, (art. 30 ust. 1 u.s.g.) dotyczy expressis verbis obowiązku wójta wykonywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa, w pierwszej kolejności Prawa oświatowego, w tym przepisem przywołanym jako trzecia podstawa prawna (art. 10 ust. 1 PrOśw) kwestionowanego zarządzenia.

Prezydent miasta może, w świetle art. 33 ust. 4 powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu wyłącznie zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Przekazanie tych uprawnień innym pracownikom urzędu gminy stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Jak podkreślił NSA, dokonanie takiej czynności może być uznane za próbę obejścia prawa w kontekście ustrojowej pozycji sekretarza gminy[18]. Potwierdza to także późniejsze orzecznictwo sądowe[19].

W dalszej kolejności należy wskazać za NSA, iż „urząd gminy jest jednostką organizacyjną gminy zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy. Urząd gminy nie wykonuje więc jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji.”[20]

Oczywistym jest, że kwestionowane zarządzenie nie stanowi jedynie czynności technicznej i administracyjnej lub wykonawczej. Na taki charakter zarządzenia mógłby wskazywać jego tytuł wedle którego, przedmiotem zarządzenia jest „wprowadzenie Regulaminu konkursu”. Pozorność tego zabiegu ujawnia okoliczność braku jakiegokolwiek dokumentu w którym nastąpiłoby ogłoszenie tegoż konkursu. Kwestionowane zarządzenie stanowi natomiast akt, który kreuje i inicjuje konkursy, przewidując modelowanie zgłoszeń (poprzez „wsparcie nauczycieli i nauczycielek w planowaniu i projektowaniu zajęć dodatkowych”), ich selekcjonowanie (przez komisję konkursową) i wreszcie finansowanie przez Miasto Poznań zajęć wprowadzających do szkół treści które wchodzą w zakres problematyki objętej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 12 sierpnia 1999 r. w sprawie sposobu nauczania szkolnego oraz zakresu treści dotyczących wiedzy o życiu seksualnym człowieka, o zasadach świadomego i odpowiedzialnego rodzicielstwa, o wartości rodziny, życia w fazie prenatalnej oraz metodach i środkach świadomej prokreacji zawartych w podstawie programowej kształcenia ogólnego.

Władze Miasta Poznania wydają się mieć tego świadomość, o czym świadczyć może okoliczność, iż podstawą prawną analogicznego konkursu realizowanego w 2019 r. było zarządzenie nr 69/2018/P Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 Stycznia 2018 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu konkursu na zajęcia dodatkowe realizowane w szkołach prowadzonych przez Miasto Poznań[21]. Na marginesie wypada też odnotować, że inne konkursy[22] także realizowane są w oparciu o zarządzenia Prezydenta Miasta Poznania.

Powyższe może świadczyć o tym, iż decyzja o wydaniu kwestionowania zarządzenia przez pracownika samorządowego, Dyrektora Wydziału Oświaty UM Poznania, miała na celu uniknięcie konieczności przekazania zarządzenia organowi nadzorczemu do kontroli, do której to kontroli doszłoby – w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. – gdyby zarządzenie zostało wydane przez Prezydenta Miasta Poznania będącego organem wykonawczym Miasta Poznania. Stanowiłoby to jaskrawą próbę obejścia prawa zmierzającą do utrzymania w obiegu prawnym zarządzenia wykraczającego poza kompetencje j.s.t. w obszarze edukacji.

5. Kompetencja wojewody do stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 4/2021 Dyrektora Wydziału Oświaty UM Poznania z dnia 23 lutego 2021 r.

1. Zarządzenie pracownika samorządowego wydane w materii właściwej dla zarządzenia prezydenta miasta jest „w sensie materialnym” zarządzeniem prezydenta miasta i powinno być w taki sposób traktowane przez organ nadzoru.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Niewątpliwie kwestionowane zarządzenie nie zostało wydane przez organ gminy lub jednostki pomocniczej, a przez Dyrektora Wydziału Oświaty Urzędu Miasta Poznania a więc przez pracownika samorządowego urzędu gminy, który to urząd nie jest organem.

Zarządzenie to, z uwagi na swój przedmiot ma charakter aktu wykonującego uprawnienia organu wykonawczego gminy a więc zarządzenia prezydenta. Zarządzenia prezydenta mogą być wydawane tylko przez prezydenta i tylko w oparciu o ustawową podstawę prawną. Zważywszy na te wymogi, rzeczony akt został wydany przez osobę nieuprawnioną i bez podstawy prawnej. Można więc zasadnie twierdzić, iż choć nie został wydane przez prezydenta, „w sensie materialnym” jest zarządzeniem prezydenta (sprzecznym z prawem – to rzecz osobna).

Ponadto, zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zawarte w tym przepisie sformułowanie „nad działalnością gminną” oznacza, że nadzór sprawowany jest nad całą działalnością (bez wyłączeń). A zatem cała działalność gminna objęta uchwałami organu stanowiącego i zarządzeniami organu wykonawczego podlega nadzorowi (poza decyzjami indywidualnymi, o których mowa w art. 102 u.s.g.). Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w których do uniknięcia kontroli wojewody wystarczyłoby wydanie aktu – będącego de facto, z uwagi na jego materię, zarządzeniem prezydenta – przez pracownika samorządowego. Taką praktykę należałoby uznać za próbę obejścia prawa. Dodać wypada, iż NSA w wyroku[23] z 13.06.2005 r. przyjął, że nadzór wojewody obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. Podobne stanowisko wyraził NSA[24].

Niezależnie od powyższego warto zauważyć, iż, „wykładnia logiczna postanowień art. 91 u.s.g., a zwłaszcza przepisu zawartego w ust. 2 in fine, dopuszczającego możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, wskazuje na intencję ustawodawcy, który przewiduje stosowanie środka nadzoru wobec aktów podlegających wykonaniu. Chodzi zatem o uchwały (zarządzenia) mające charakter władczy i rozstrzygający, określające pewne prawa czy obowiązki adresatów. Inne akty, które nie noszą znamion władczości i niczego nie rozstrzygają, powinny zostać wyłączone.”[25] Kwestionowane zarządzenie stanowi taki właśnie akt, podlegający wykonaniu – zgodnie z jego § 3 „wykonanie zarządzenia powierza się Dyrektorowi Wydziału Oświaty.”

2. Termin na stwierdzenie nieważności.

Przepisy art. 90 i 91 u.s.g. nie przewidują obowiązku przedkładania wojewodzie wszystkich zarządzeń prezydenta miasta, a jedynie przepisów porządkowych (art. 90 ust. 1 u.s.g.). „Zarządzenie prezydenta” z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie nie jest więc takim obowiązkiem objęte. W tej sytuacji, jak zauważył WSA w Poznaniu, gdyby, pomimo braku obowiązku, zarządzenie zostało przedłożone wojewodzie, wówczas „termin do stwierdzenia jego nieważności, stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., powinien wynosić 30 dni od dnia jego przedłożenia.”[26] Zatem, kontynuuje WSA w Poznaniu, „30-dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy, które nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru, w myśl art. 90 ust. 1 u.s.g., rozpoczyna bieg od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał.”[27]

Zauważyć trzeba, że organ nadzoru może, w trybie art. 88 u.s.g., zażądać przedstawienia przedmiotowego zarządzenia. Jak bowiem stwierdził NSA, art. 88 u.s.g. stanowi podstawę do zażądania przez wojewodę od wójta doręczenia mu zarządzeń, w celu zbadania, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności[28].

Jak zauważa się ponadto w doktrynie, art. 88 gwarantuje organom nadzoru prawo żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy. Jest to tak zwany obowiązek informacyjny. Został ukształtowany bardzo szeroko, praktycznie bez granic przedmiotowych. Może on bowiem dotyczyć każdego przejawu działalności jednostki samorządu terytorialnego.[29]

Z kolei wobec braku przedłożenia, na co zwróciły uwagę m.in. WSA w Poznaniu i w Bydgoszczy „termin do stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta może być określony na rok od daty wydania, jeżeli zarządzenie nie zostanie organowi nadzoru w ogóle przedstawione.”[30]

6. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Opisane wyżej nieprawidłowości, w zakresie w jakim wiążą się z wydatkowaniem środków publicznych, mogą stanowić skutkować odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów  publicznych. Obowiązek przestrzegania zasad gospodarowania środkami publicznymi i zapewnienia ładu finansów publicznych normowany jest przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (u.o.n.d.f.p.)[31] jak też innymi, licznymi regulacjami prawnymi. Sankcje za nieprzestrzeganie ustalonych reguł gospodarki finansowej mogą mieć charakter cywilny, karny, administracyjny lub pracowniczy. Dotyczą one zarówno samych jednostek (instytucji) gospodarujących środkami publicznymi, jak też osób fizycznych (głównie pracowników tych jednostek).

Z punktu widzenia systemu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wiodące kryterium oceny stanowi legalność realizowanych zadań. Zgodnie z art. 86 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną w zakresie spraw finansowych sprawuje regionalna izba obrachunkowa.

7. Konkluzje i rekomendacje.

Zarządzenie nr 4/2021 Dyrektora Wydziału Oświaty Urzędu Miasta Poznania z dnia 23 lutego 2021 r., zostało wydane z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego tj. normuje sprawy, co do których brak jest upoważnienia dla organu j.s.t. Akt ten został wydany przez pracownika samorządowego, który nie będąc organem gminy nie był uprawniony do jego wydania, co prawdopodobnie miała na celu uniknięcie konieczności przekazania zarządzenia organowi nadzorczemu do kontroli.

Wobec powyższego, przedmiotowe zarządzenie, wydane w materii właściwej dla zarządzenia prezydenta miasta powinno być traktowane przez organ nadzoru jak zarządzenie prezydenta.

Organ nadzoru powinien zwrócić się do Prezydenta Miasta Poznania o doręczenie przedmiotowego zarządzenia w trybie art. 88 u.s.g. w celu zbadania, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności.

 

Adw. Rafał Dorosiński – Dyrektor Centrum Analiz Prawnych Instytutu na rzecz kultury prawnej Ordo Iuris