1. Uwagi wprowadzające

 

W Sejmie procedowany jest rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2615), zmierzający do wzmocnienia ochrony osób będących ofiarami przemocy domowej. W tym celu projekt przewiduje zmianę szeregu ustaw. Ponadto projekt wdrażać ma postanowienia aktów prawa międzynarodowego.

To druga próba wprowadzenia pakietu zmian z zakresu przeciwdziałania przemocy domowej. Pierwszą był rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (UD296)[1].

Ówczesny projekt (UD296) zmierzał m.bn. do zmiany tytułu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie na następujący: „o przeciwdziałaniu przemocy domowej”. Oznaczało to odejście od dotychczasowego, stygmatyzującego utożsamiania przemocy domowej z „przemocą w rodzinie”.  Przewidywano zatem stosowanie pojęcia o wiele bardziej adekwatnego wobec zakresu regulacji ustawy, który odnosi się do zjawisk występujących ze zwiększoną częstotliwością poza życiem rodzinnym, które Konstytucja RP i system prawa rodzinnego sytuują w kontekście więzi kreowanych przez małżeństwo i rodzicielstwo.

Prace nad powyższym projektem zostały jednak zarzucone, po czym Ministerstwo Sprawiedliwości zaprezentowało nowy projekt[2], który aktualnie procedowany jest w Sejmie jako druk 2615^[3].

Pomimo pozytywnej oceny samego celu projektowanej nowelizacji, koniecznym jest zwrócenie uwagi na niektóre szczegółowe rozwiązania, które budzą poważne wątpliwości.

 

2. Uwagi do projektowanych zmian w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego.

 

1. tytuł działu Ia k.p.c.

 

Zgodnie z projektem (art. 1 pkt 1), w Kodeksie postępowania cywilnego, w części pierwszej, w księdze drugiej, w tytule II skróceniu ulec ma nazwa tytułu działu Ia (art. 1 pkt 1) przez nadanie jej brzmienia: „Sprawy z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie” w miejsce: „Sprawy o zobowiązanie osoby stosującej przemoc w rodzinie do opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazanie zbliżania się mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia”.

Tym samym projektodawca nadal pozostaje przy sformułowaniu „przemoc w rodzinie” pomimo, że sformułowanie to odbiega od międzynarodowego standardu – nie jest stosowane ani w ustawodawstwie innych państw ani w aktach prawa międzynarodowego, w tym w Konwencji stambulskiej[3] która w ogóle nie posługuje się określeniem „przemocy w rodzinie”. Przede wszystkim jednak jest niezgodne z danymi empirycznymi. Według prowadzonych statystyk, do większości przypadków przemocy dochodzi w związkach nieformalnych, zatem wykraczających poza określany konstytucyjnie czy poprzez system prawa rodzinnego obszar „rodziny”. Instytut Ordo Iuris rekomenduje zmianę art. 1 ust. 1 projektu na następujący:

„1) w części pierwszej w księdze drugiej w tytule II tytuł działu Ia otrzymuje brzmienie: „Sprawy z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie”;”

Powyższa zmiana powinna wiązać się z analogicznymi zmianami w pozostałych przepisach oraz w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (o czym dalej w pkt 3).

 

2. rzeczy osobiste.

 

W związku z propozycją umożliwienia uczestnikowi (osobie podejrzanej o stosowanie przemocy) złożenia wniosku o zezwolenie na zabranie rzeczy osobistego użytku i przedmiotów niezbędnych do wykonywania osobistej pracy zarobkowej, na których wydanie nie wyraża zgody wnioskodawca (osoba, co do której podejrzewa się, że doznaje przemocy domowej), wątpliwości budzi brak określonego krótkiego terminu rozpoznania wniosku przez sąd, a ponadto brak zobowiązania wnioskodawcy - który sprzeciwia się wydaniu rzeczy uczestnikowi - do pozostawienia numeru telefonu do dyspozycji sądu w celu skrócenia czasu na odebranie wymaganych wyjaśnień wnioskodawcy i w efekcie wydania rozstrzygnięcia przez sąd.

Biorąc pod uwagę, że przedmiotem wniosku uczestnika mają być przedmioty osobistego użytku i rzeczy niezbędne do pracy, proponowane rozwiązania powinny uwzględniać potrzebę możliwie najszybszego jego rozpoznania, a tym samym zobowiązania wnioskodawcy – w sytuacji, gdy sprzeciwia się zabraniu rzeczy przez uczestnika – do umożliwienia sprawnego kontaktu telefonicznego przez sąd rozpoznający wniosek uczestnika dotyczący wydania rzeczy. W tym kontekście na aprobatę zasługuje zastosowanie rygoru natychmiastowej skuteczności i wykonalności postanowienia sądu, wyrażone w proponowanym art. 560^3a § 6 k.p.c.

Instytut Ordo Iuris rekomenduje doprecyzowanie art. 560^3a § 3 k.p.c., np. w sposób następujący:

„Sąd rozpoznaje wniosek uczestnika niezwłocznie po jego wpływie, nie później jednak niż w ciągu 3 dni, po odebraniu wyjaśnień od wnioskodawcy lub osób wspólnie zajmujących mieszkanie sprzeciwiających się wydaniu rzeczy. Sąd może telefonicznie zawiadomić wnioskodawcę oraz uczestników sprzeciwiających się wydaniu rzeczy o dopuszczalnych sposobach złożenia wyjaśnień. Uczestnicy sprzeciwiający się wydaniu rzeczy są zobowiązani do pozostawienia numeru telefonu do dyspozycji sądu.”

 

3. Uwagi do projektowanych zmian w ustawie oz dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

 

1. Tytuł ustawy.

 

We wszystkich nowelizowanych ustawach, a w szczególności w Ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie projektodawca niezmiennie posługuje się terminem „przemoc w rodzinie”, co w nieuzasadniony sposób stygmatyzuje środowisko rodzinne, które nie jest jedyną ani główną przestrzenią występowania przemocy domowej.

Właściwym terminem ustawowym dla określenia omawianego problemu jest sformułowanie „przemoc domowa”, które jest stosowany na poziomie międzynarodowym i w ustawodawstwach większości państw europejskich.

 

2. Zażalenie na odebranie dziecka – skład sądu.

 

Komentowany projekt (w art. 10 pkt 3) proponuje zmianę art. 12b ust. 3 zdanie pierwsze u.p.p.r., w taki sposób, iż zażalenie na odebrania dziecka rozpoznawać miałby sąd w składzie jednoosobowym. Wprawdzie, jak zauważył Sąd Najwyższy w swojej opinii do projektu, nowelizacja ta nie spowoduje zmiany normatywnej jako że w aktualnym stanie prawnym, zgodnie z bowiem z art. 15zzs¹ ust. 1 pkt 4 in principio ustawy z 2 marca 2020 r. o szczewólnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach rozpoznawanych według przepisów k.p.c., w pierwszej i drugiej instancji sąd rozpoznaje sprawy w składzie jednego sędziego. Uregulowanie to jest krytycznie oceniane w doktrynie, w której wskazuje się na potrzebę przywrócenia w należnym i przemyślanym kształcie zasady kolegialności składów, zwłaszcza w postepowaniu drugoinstancyjnym, w tym zażaleniowym.

 

4. Uwagi do projektowanych zmian w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych.

 

1. Odrzucenie zasady domniemania niewinności.

 

Projektodawca posługuje się pojęciem „osoba stosująca przemoc” na każdym etapie postępowania, co jest niezgodne z kardynalną zasadą domniemania niewinności w demokratycznym państwie prawnym. Od momentu zgłoszenia danej osoby jako sprawcy przez kogokolwiek, osoba taka jest natychmiastowo uznana za stosującą przemoc bez weryfikacji prawdziwości postawionych wobec niej zarzutów.

Domniemanie niewinności jest konstytucyjną zasadą, wyrażoną w art. 42 ust. 3 ustawy zasadniczej[4]. Znajduje odzwierciedlenie w Kodeksie postępowania karnego[5], zgodnie z którym na wcześniejszym etapie postepowania stosuje się pojęcia „podejrzanego” i „oskarżonego”. Jak stwierdził ETPC w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. akt 17103/10 (Zekeriya Karaman przeciwko Niemcom) – „Zasada domniemania niewinności (…) stanowi jeden z elementów rzetelnego procesu karnego wymaganego zgodnie z artykułem 6 ust. 1 Konwencji. Postrzegana jako gwarancja procesowa w kontekście procesu karnego zasada domniemania niewinności, stawia wymogi odnoszące się do, między innymi zbyt wczesnego stwierdzenia przez sąd orzekający lub przez innych urzędników państwowych winy podejrzanego[6]”. Powyższe wątpliwości podziela Sąd najwyższy w opinii do komentowanego projektu (s.9).

 

2. czas obowiązywania zakazów wydawanych przez Policję.

 

Wydawanie przewidzianych w projekcie nowych zakazów jeszcze bardziej niż obecnie wkracza w domenę postepowania karnego i przyznaje Policji i ŻW uprawnieni, które należy uznać za zbyt daleko idące, jeśli chodzi o czas ich stosowania.

Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 15ak ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż nakaz lub zakaz tracą moc po upływie czternastu dni od dnia ich wydania, chyba że sąd udzielił zabezpieczenia w sprawach o zobowiązanie osoby stosującej przemoc w rodzinie do opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazanie zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia, którym nakaz lub zakaz zostały przedłużone.

Nowelizacja (art. 3 pkt 14) przewiduje następujące brzmienie zd. 1 powyższego przepisu: „Nakaz i zakaz, zakaz zbliżania, zakaz kontaktowania i zakaz wstępu tracą moc po upływie 14 dni od dnia ich wydania, chyba że sąd udzielił zabezpieczenia, którym zostały one przedłużone.”

Słusznie zauważa Sąd Najwyższy, że ww. zakazy znajdują się już przewidziane w k.p.k. jako środki zapobiegawcze (vide art. 275 o raz 275a k.p.k.), których zakres projekt z resztą rozszerza. Cechują się one określonym formalizmem, zwłaszcza jeśli chodzi o przesłanki i są stosowane w postępowaniu przygotowawczym przez prokuratora. Tymczasem projekt przewiduje przyznanie analogicznych kompetencji Policji i ŻW przy istotnym obniżeniu progu gwarancyjności projektowanych regulacji prawnych. O ile zapobieganie przemocy domowej faktycznie wymaga natychmiastowego działania i Policja powinna posiadać kompetencje do natychmiastowego odseparowania sprawcy przemocy, to jednak kompetencja ta powinna obejmować krótki czas, po którym decyzja powinna należeć do prokuratora lub sądu. Okres 14 dni należy uznać w ocenie Sądu Najwyższego za zbyt długi i powinien on wynosić nie więcej niż 3 dni, tak jak przyjęto to w przywołanych w uzasadnieniu do projektu Słowenii i Islandii. Regulacja austriacka, przewidująca 14 dni stanowi na tle innych krajów ewenement.

 

3. Niedookreśloność pojęcia „bezpośredniego otoczenia”

 

Niedookreślone jest zawarte w projektowanym art. 15aa ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 18a ust. 1 ustawy o ŻW pojęcie „bezpośredniego otoczenia”. Może ono w praktyce nasuwać wątpliwości interpretacyjne i różnice zdań co do zakresu stosowanego środka przymusu oraz ograniczenia wolności danej osoby, a także ewentualnego naruszenia zakazu. Słusznie podkreślił Sąd najwyższy, iż założenie, że „to Policja lub Żandarmeria Wojskowa ustalają w każdym przypadku, indywidualnie, obszar najbliższego otoczenia” jest nie do przyjęcia z punktu widzenia wymogu precyzji uregulowania ingerencji w prawa obywatelskie i stwarza możliwość arbitralnego ograniczania wolności adresatów decyzji.

 

4. Bezwzględny charakter kontaktowania się.

 

Projekt (art. 3 pkt 3 oraz art. art. 8 pkt 4) nadaje zakazowi kontaktowania się (projektowane art. 15aaa ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 18aa ust. 1 ustawy o ŻW) charakter w zasadzie bezwzględny. Tymczasem trudno wykluczyć, że konieczne będzie kontaktowanie się sprawcy i ofiary w celu uzgodnienia wspólnych spraw prywatnych bądź zawodowych. W takich przypadkach wskazane byłoby dopuszczenie wyjątku w każdej sytuacji polegającego przykładowo na możliwości wskazania w decyzji, że dozwoloną drogą komunikacji jest wyłącznie poczta elektroniczna.

 

5. Uwagi do projektowanych zmian w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego

 

1. Opuszczenie „najbliższego otoczenia”

 

Projektowana ustawa (art. 6 pkt 10) przewiduje nadanie art. 275a § 1 k.p.k. następującego brzmienia:

„§ 1. Tytułem środka zapobiegawczego można nakazać oskarżonemu o przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby wspólnie zamieszkującej okresowe opuszczenie lokalu zajmowanego wspólnie z pokrzywdzonym i jego najbliższego otoczenia lub zakazać mu zbliżania się do pokrzywdzonego na wskazaną odległość, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że oskarżony ponownie popełni przestępstwo z użyciem przemocy wobec tej osoby, zwłaszcza gdy popełnieniem takiego przestępstwa groził.”;

Powyższą zmianę, podzielając opinię Sądu Najwyższego, należy ocenić krytycznie ze względu na posługiwanie się niejasnym sformułowaniem „najbliższe otoczenie” oraz ze względu na powielanie ogólniejszego w swoim zakresie zastosowania, ale tożsamego w charakterze środka zapobiegawczego wskazanego w art. 275 § 2 k.p.k.

 

6. Uwagi do projektowanych zmian w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (wdrażanie postanowień Konwencji Stambulskiej)

 

Projektodawca wskazuje w uzasadnieniu, że nowelizacja ma dostosować obowiązujące prawo do wymogów Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, sporządzonej w Stambule dnia 11 maja 2011 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 961 oraz z 2021 r. poz. 844), dalej: „Konwencja stambulska”.

Wobec powyższego należy zapytać, czy aktualnie obowiązujące przepisy nie penalizują czy wręcz nie kryminalizują już danego zachowania. Jak zauważył Sąd Najwyższy, przeprowadzona w tym zakresie analiza prowadzi do wniosku, że zaproponowane zmiany mogą budzić istotne wątpliwości (s. 18 opinii). Projektowane zmiany, zmierzają do objęcia sankcją karną m.in. czynu okaleczenia żeńskiego narządu płciowego lub do nakłanianie bądź zmuszanie do takiego czynu. Te i inne zachowania są jednak już obecnie objęte sankcją karną (vide art. 156 k.k. oraz art. 191 k.k.). przykładowo pierwsze z wymienionych jest aktualnie zbrodnią zagrożoną karą od 3 lat pozbawienia wolności. Tym samym propozycje mające wdrażać postanowienia Konwencji stambulskiej nie niosą ze sobą zmiany normatywnej, która uzasadniona byłaby powodami natury normatywnej.

W tym kontekście wypada przypomnieć, że Instytut Ordo iuris już w 2014 r. zwracał uwagę[7], że Konwencja nie może już wnieść obecnie do naszego porządku prawnego żadnych nowych elementów, gdyż „polskie prawo, gdy chodzi o ochronę cywilnoprawną, aktualnie spełnia główne cele i założenia stawiane przez przepisy Konwencji”[8]. Poza jedną zmianą (już wprowadzoną)[9], Konwencja nie wnosi do naszego systemu prawnego żadnych instrumentów realnie ukierunkowanych na eliminowanie przemocy wobec kobiet. Nowością Konwencji nie są bowiem narzędzia służące ochronie ofiar przemocy, lecz usytuowanie dotychczas znanych rozwiązań prawnych w bardzo konkretnym kontekście ideologicznym i uczynienie z nich narzędzi realizowania ideologicznych założeń.

 

r. pr. Katarzyna Klimowicz - analityk Centrum Analiz Prawnych Ordo Iuris

adw. Rafał Dorosiński - dyrektor Centrum Analiz Prawnych Ordo Iuris