Czy powstający dokument antypandemiczny WHO będzie wiążący dla Polski? Analiza Instytutu Ordo Iuris

Główne tezy:

 

1. Zgodnie z twierdzeniami Światowej Organizacji Zdrowia na dzień dzisiejszy brak jest instytucji, która byłaby w stanie samodzielnie stawić czoła przyszłym pandemiom.

2. Światowa Organizacja Zdrowia przygotowuje dokument, którego celem ma być poprawa globalnego bezpieczeństwa zdrowotnego.

3. Dokument ten, nazywany „międzynarodowym traktatem antypandemicznym” jest w fazie redagowania i obecnie znane są jedynie jego założenia i główne cele.

4. W swych założeniach traktat miałby wspierać m.in. wczesne wykrywanie pandemii i profilaktykę pandemiczną, reagowanie na przyszłe pandemie, silniejsze międzynarodowe ramy zdrowotne, w których - co istotne - to Światowa Organizacja Zdrowia działałaby jako organ koordynujący globalne kwestie zdrowotne.

5. Najwyższym aktem prawa powszechnie obowiązującego w Polsce jest Konstytucja RP. „Międzynarodowy traktat antypandemiczny” musi być zgodny z Konstytucją RP, a procedura jego przyjęcia powinna odpowiadać wymogom konstytucyjnym.

6. Konstytucja RP w art. 90 przewiduje możliwość podpisania przez Polskę umowy międzynarodowej, na mocy, której Polska przekaże część kompetencji władz państwowych organizacji międzynarodowej.

7. Przekazanie przez Rzeczpospolitą kompetencji władz państwowych na mocy art. 90 Konstytucji RP musi zostać poprzedzone zgodą wyrażoną w referendum krajowym lub w ustawie popartej większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów.

 

1.Wstęp

 

Pandemia COVID-19, ogłoszona przez Światową Organizację Zdrowia (dalej WHO) 11 marca 2020 r.[1] była przyczyną wprowadzenia wielu ograniczeń, nakazów i zakazów, które wpłynęły zarówno na życie jednostki, jak i na funkcjonowanie instytucji rodzimych i międzynarodowych. Od momentu „wybuchu” pandemii zaobserwować można szczególny proces przenoszenia odpowiedzialności za decyzje związane z ochroną zdrowia publicznego z poziomu krajowego na poziom międzynarodowy.

Sytuacja ta doprowadziła do tego, że pod koniec 2021 r. WHO ogłosiła rozpoczęcie prac nad dokumentem, który “pozwoliłby państwom na całym świecie wzmocnić zdolności krajowe, regionalne i globalne oraz zwiększyć odporność na przyszłe pandemie”[2].

W tym miejscu warto wskazać, że już w publikacji Instytutu na Rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris “Ograniczenia praw i wolności wprowadzone w Polsce w związku z epidemią Covid-19, w rozdziale zatytułowanym “Ku rządowi światowemu? Epidemia COVID-19 jako katalizator globalnej unifikacji prawnej i transnarodowego zarządzania (transnational governance)”, wskazano na proces nazywany we współczesnej doktrynie prawa międzynarodowego „konstytucjonalizacją”[3]. Niebezpieczeństwo tego zjawiska polega na tym, że końcowy etap konstytucjonalizacji prawa międzynarodowego będzie też “końcem powestwfalskiej dominacji państw narodowych i początkiem nowego światowego ładu, który z obecnego chaosu poszukiwania źródeł obowiązywania w zgodzie państw”[4], zmieni się w międzynarodowy, tj. oderwany od tożsamości narodowej poszczególnych państw, system zarządzania.

 

2. Kompetencje Światowej Organizacji Zdrowia

 

22 lipca 1946 r. Polska przyjęła Konstytucję Światowej Organizacji Zdrowia[5]. Przyłączenie się do WHO i podpisanie niniejszej Konstytucji oznacza, że Polska zgadza się z celami Organizacji i daje zgodę dla instrumentów, którymi cele te mają zostać osiągnięte.

Zgodnie z art. 1 celem Światowej Organizacji Zdrowia jest osiągnięcie przez wszystkie ludy możliwie najwyższego poziomu zdrowia”. Dla osiągnięcia wyżej wskazanego celu Organizacja, zgodnie z art. 2 Konstytucji WHO ma wykonać między innymi następujące funkcje:

1. działać, jako władza kierownicza i koordynująca w dziedzinie międzynarodowej pracy w zakresie zdrowia;
2. ustanawiać i utrzymywać skuteczną współpracę z Narodami Zjednoczonymi, organizacjami wyspecjalizowanymi, rządowymi władzami administracji zdrowia, grupami zawodowymi oraz takimi innymi organizacjami, które mogą być uznane za właściwe;
3. pomagać rządom na ich żądanie we wzmocnieniu służby zdrowia;
4. pobudzać i posuwać naprzód pracę nad wykorzenieniem chorób epidemicznych, endemicznych i innych;
5. w ogólności przedsiębrać wszelkie czynności, niezbędne dla osiągnięcia celu Organizacji.

WHO posiada kompetencje do przyjmowania konwencji lub umów odnośnie każdej sprawy, którą zajmuje się Organizacja. Konwencje i umowy przyjmowane są większością dwóch trzecich głosów i obowiązują wszystkich członków po zaakceptowaniu ich zgodnie z przepisami konstytucyjnymi (art. 19 Konstytucji WHO). Na podstawie przywołanego przepisu WHO ma zrealizować plan „międzynarodowego traktatu antypandemicznego”. Warto zwrócić uwagę, że art. 19 stanowi, że aby owa konwencja lub umowa obowiązywała w danym państwie, nie wystarczy przegłosowanie jej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ, ale musi ona zostać zaakceptowana zgodnie z przepisami krajowymi.

Nie sposób doszukiwać się jednak w aktach założycielskich Światowej Organizacji Zdrowia kompetencji do wydawania rekomendacji o charakterze wiążącym dla państw-członków WHO.

 

3. „Międzynarodowy traktat antypandemiczny” WHO

 

Zamysł „międzynarodowego traktatu antypandemicznego”, jak wskazują media, po raz pierwszy pojawił się 12 listopada 2020 r. na Paris Peace Forum, gdzie Charles Michel stwierdził, że „musimy zrobić krok dalej i wyciągnąć wnioski z pandemii. Widzimy, że absolutnie kluczowe znaczenie mają zdolności do szybszego i bardziej skoordynowanego działania, do zapewnienia dostępności sprzętu medycznego i do bardzo szybkiej wymiany informacji”[6].

W listopadzie 2021 r. apel o powstanie tego typu aktu został wystosowany na szczycie państw grupy G7, a następnie przez przywódców państw członkowskich Unii Europejskiej[7]. Podczas posiedzenia WHO 1 grudnia 2021 r. członkowie Organizacji „porozumieli się w sprawie rozpoczęcia procesu redagowania i negocjowania konwencji, umowy lub innego międzynarodowego instrumentu”, którego celem ma być poprawa profilaktyki, gotowości i reagowania na pandemię[8]. W konsekwencji 24 lutego 2022 r. odbyło się pierwsze spotkanie negocjacyjne. Zamierzeniem WHO jest, aby najpóźniej 1 sierpnia 2022 r. odbyło się drugie spotkanie, na którym zostaną przedstawione postępy negocjacyjne, tak aby podczas 76. sesji WHO w 2023 r. przedstawiono sprawozdanie z postępów w pracy i aby w 2024 r. można było przyjąć dokument. Warto zwrócić uwagę, że mimo iż prace nad dokumentem dopiero ruszyły, w debacie publicznej obecne są również pełne obaw głosy, że na podstawie niniejszego dokumentu Organizacja mogłaby nabyć kompetencje do ingerencji w politykę zdrowotną państw członkowskich. Tego typu wnioski mogą płynąć np. z informacji podanej na stronie Rady Europejskiej, zgodnie z którą „międzynarodowy traktat antypandemiczny” miałby wprowadzać „silniejsze międzynarodowe ramy zdrowotne, w których WHO działałaby jako organ koordynujący globalne kwestie zdrowotne”[9]. Obecnie brak jest szczegółów dotyczących modus operandi WHO w tym zakresie, należy jednak brać pod uwagę także taki scenariusz, że na szczeblu międzynarodowym pojawi się „pokusa” powierzenia szczególnych kompetencji WHO do bezpośredniego ingerowania w kształt polityki zdrowotnej krajów członkowskich. Jednocześnie nie można również wykluczyć, że proponowany instrument będzie miał wyłącznie charakter rekomendacji, które nie mają charakteru wiążącego dla państw, ale stanowią swego rodzaju instrument nacisku na państwa, aby przyjmowały ustalone na szczeblu ponadnarodowym rozwiązania.    

 

Unijne źródła internetowe dostarczają bardzo ogólnych informacji na temat omawianego projektu. Zgodnie z nimi, instrument, o jakim mowa, miałby zapewnić większe i długofalowe zaangażowanie polityczne na szczeblu światowych przywódców państw i rządów. Nadto, określiłby jasne procedury i zadania, zintensyfikowałby długofalowe wsparcie sektora publicznego i prywatnego na wszystkich szczeblach, promowałby uwzględnianie kwestii zdrowotnych we wszystkich odpowiednich dziedzinach polityki[10].

Najważniejsze korzyści płynące z przyjęcia traktatu instytucje unijne upatrują w :

1. lepszej obserwacji zagrożeń pandemicznych,
2. skuteczniejszym alarmowaniu (więcej poziomów alarmowych),
3. sprawniejszej reakcji(dostawy i usługi medyczne, badania naukowe i innowacje),
4. lepszym wdrażaniu (traktat ma uwzględniać doświadczenia ze stosowania akceleratora dostępu do narzędzi walki z Covid-19 (ACT-A), programu COVAX i innych zbiorowych instrumentów opracowanych od wybuchu pandemii Covid-19),
5. przywracaniu zaufania do międzynarodowego systemu zdrowotnego[11].

Uwypuklić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przedstawicieli grupy G7 “międzynarodowy traktat antypandemiczny” ma cel bardziej dalekosiężny niż wyłącznie ochrona szeroko rozumianego zdrowia. W oświadczeniu przywódców grupy G-7 z 19 lutego 2021 r. przeczytamy, że spotkali się oni w celu współpracy w walce z COVID-19 i aby zbudować nowy lepszy świat (We, the leaders of the Group of Seven, met today and resolved to work together to beat COVID-19 and build back better)[12]. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na następujące istotne kwestie. Po pierwsze, warto zaznaczyć, że spotkanie odbyło się ponad roku temu, a tym samym poziom wiedzy na temat COVID-19 istotnie się zmienił.  Wobec pojawiania się nowych okoliczności dotyczących wirusa SARS-CoV-2 i wywoływanej przez niego choroby, niektóre państwa (np. Wielka Brytania i Dania) zamierzają chorobę tę traktować na równi z sezonową grypą. Po drugie, w oświadczeniu liderów grupy G7, pomimo celu określonego jako „pokonanie Covid-19”, dostrzec można postulaty niezwiązane z walką ze skutkami tej choroby, jak chociażby dotyczące zmiany klimatu czy poparcia dla realizacji Celów Zrównoważonego Rozwoju (Sustainable Development Goals - SDG). Nie można pominąć przy tym, że w ramach SDG Światowa Organizacja Zdrowia promuje powszechny dostęp do nieuznanych w żadnym wiążącym akcie prawnym tzw. usług zdrowia reprodukcyjnego i seksualnego, w tym swobodnego dostępu do aborcji. Światowa Organizacja Zdrowia niezmiennie stoi bowiem na stanowisku, że „[d]ostęp do bezpiecznej i legalnej aborcji jest istotną częścią usług w zakresie zdrowia seksualnego i reprodukcyjnego”[13]. Powiązanie działań mających na celu „powrót do normalności” popandemicznej z postulatami klimatycznymi czy aborcyjnymi może budzić uzasadnioną podejrzliwość części opinii publicznej oraz rodzi pytania na ile tego typu rozwiązania – o ile zostaną przyjęte na szczeblu międzynarodowym – mogą być wiążące dla Polski jako państwa członkowskiego.  

 

4. Źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej

 

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w art. 87 ustanawia zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Konstytucyjny termin prawa odnosi się do jego pozytywistycznego ujęcia. W ujęciu tym prawo „należy rozumieć jako normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to znaczy skierowane do nieokreślonej liczby adresatów i regulujące powtarzalne wzorce zachowań”[14]. Oznacza to, że system prawa w Polsce musi mieć charakter prawa stanowionego, zatem muszą one mieć charakter aktów spisanych. W ramach pojęcia „źródła prawa powszechnie obowiązującego” pojawia się termin „powszechnie obowiązujące”, co Wiesław Skrzydło wyjaśnił jako „akty prawne wiążące wszystkich”[15]. Warto dodać, że określenie „wszystkich”, dotyczy wszystkich znajdujących się pod władzą Rzeczypospolitej. Dokonując interpretacji art. 87 Konstytucji RP na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce ma charakter zamknięty. Mimo, że z pozoru może się to wydawać oczywiste, to w okresie PRL, panował otwarty katalog źródeł prawa, który „wywoływał negatywne skutki dla stosowania prawa, gdyż utrudniał ustalenie przepisów obowiązujących w konkretnej sytuacji i nie można było w efekcie ustalić jednoznacznej podstawy prawnej dla rozstrzygnięć indywidualnych”[16]. Taki stan prawny skutkował nie tylko bezładem prawnym, ale prowadził do utraty zaufania społeczeństwa do państwa i prawa[17]. Ponadto zamknięty katalog źródeł prawa oznacza, że kompetencje do wydawania tego typu aktów posiadają jedynie podmioty przewidziane w Konstytucji RP[18].

Konstytucja RP przewiduje także hierarchiczny model źródeł prawa w polskim systemie prawnym. Wymieniając źródła prawa od nadrzędnych, należy w pierwszej kolejności wskazać na Konstytucję RP, która już w art. 8 uznana została za naczelne źródło prawa w Polsce. W dalszej kolejności w polskim systemie prawnym przewidziane są: ratyfikowane umowy międzynarodowe za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie; akty stanowione przez organizację międzynarodową, do której należy Polska; następne w hierarchii są ustawy, umowy międzynarodowe ratyfikowane bez uprzedniej zgody w ustawie, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego.

 

4.1. Ratyfikowane umowy międzynarodowe za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie

 

Przeprowadzając analizę czym są same ratyfikowane umowy międzynarodowe za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie w pierwszej kolejności warto przywołać definicję umowy międzynarodowej, przedstawioną w ustawie o umowach międzynarodowych[19]. Ustawa ta stanowi, że „umowa międzynarodowa oznacza porozumienie między Rzecząpospolitą Polską a innym podmiotem lub podmiotami prawa międzynarodowego, regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym dokumencie czy w większej liczbie dokumentów, bez względu na jego nazwę oraz bez względu na to, czy jest zawierane w imieniu państwa, rządu czy ministra kierującego działem administracji rządowej właściwego do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa” (art. 2 pkt 1). Podobną definicję traktatu przedstawia Konwencja Wiedeńska o Prawie Traktatów[20], w art. 2 ust. 1 lit. A określając „traktat" jako „międzynarodowe porozumienie między państwami, zawarte w formie pisemnej i regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym dokumencie, czy w dwóch lub więcej dokumentach, i bez względu na jego szczególną nazwę”.

Reasumując, poprzez umowę lub traktat międzynarodowy należy rozumieć zawartą między dwoma lub więcej podmiotami międzynarodowymi porozumienie, zawarte w formie pisemnej, niezależnie czy zostało ujęte w jednym lub więcej dokumentach.

Ponadto, jak sama nazwa wskazuje, ratyfikowane umowy międzynarodowe za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, muszą zyskać zgodę Parlamentu na wejście w życie w polskim systemie prawnym. Jak zaznaczył Mirosław Granat „ratyfikacja oznacza ostateczną zgodę państwa na związanie się umową międzynarodową”[21]. Konsekwencją ratyfikacji umowy międzynarodowej jest włączenie jej do krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, pod warunkiem, że nie jest wymagana do tego oddzielna ustawa (art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). Warto nadmienić również, że w przypadku tego typu ratyfikowanych umów międzynarodowych, mają one pierwszeństwo nad ustawami w przypadku kolizji z ustawą (art. 91 ust. 2 Konstytucji RP). W przedmiotowej sprawie może wydawać się istotny przepis art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiący, że „jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami”. Dokonując analizy przepisów zawartych w Konstytucji WHO, wyraźnie widać, że przepis ten nie ma zastosowania, ponieważ w art. 19 swojej konstytucji Organizacja wyraźnie określa, że aby przyjęta przez państwo członkowskie umowa lub konwencja była wiążąca, państwo musi uprzednio wyrazić na to zgodę.

 

5. Zawieranie i ratyfikacja umów międzynarodowych przekazujących kompetencje władzy państwowej w niektórych sprawach

 

Proces zawierania umów międzynarodowych wymagających ratyfikacji został szczegółowo opisany w art. 5–8 ustawy o umowach międzynarodowych. Zgodnie z ustawą minister odpowiedni do spraw związanych z materią projektu umowy i po konsultacjach z ministrem właściwym do spraw zagranicznych kieruje wniosek o zgodę na rozpoczęcie negocjacji umowy międzynarodowej do Prezesa Rady Ministrów, który to wyznacza organ do prowadzenia negocjacji wraz z udzieleniem odpowiednich upoważnień (art. 5). Rada Ministrów na wniosek organu prowadzącego negocjacje może podjąć uchwałę w sprawie sprzeciwu wobec zastrzeżenia innej umawiającej się strony, złożonego do umowy wielostronnej (art. 7).

 

Zgodnie z art. 133 Konstytucji RP ratyfikacja umów międzynarodowych należy do kompetencji Prezydenta RP. Niniejszy artykuł w ustępie 1 pkt 1 stanowi m.in., że Prezydent ratyfikuje umowy międzynarodowe, o czym informuje Sejm i Senat, a także w ust. 2 stanowi, że Prezydent może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o sprawdzenie zgodności umowy międzynarodowej z Konstytucją RP. Proces ratyfikacji umów międzynarodowych został przedstawiony w art. 15 ustawy o umowach międzynarodowych. Obowiązkiem Rady Ministrów jest podjęcie uchwały o przedłożeniu umowy międzynarodowej Prezydentowi do ratyfikacji. W następnej kolejności minister właściwy do spraw zagranicznych przedkłada Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej do ratyfikacji umowę międzynarodową wraz z uzasadnieniem oraz projektem dokumentu ratyfikacyjnego. Przedłożenie Prezydentowi niniejszej umowy może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu zgody, o której mowa w art. 90 Konstytucji RP. Zgoda na ratyfikację umowy międzynarodowej przekazującej kompetencje władzy państwowej musi być wyrażona ustawą popartą przez co najmniej 2/3 głosów w Sejmie, przy co najmniej połowie ustawowej liczby posłów oraz przez co najmniej 2/3 głosów w Senacie przy co najmniej połowie ustawowej liczby senatorów (art. 90 ust. 2 Konstytucji RP). Zgoda na ratyfikację tego typu umowy międzynarodowej może zostać również wyrażona w referendum ogólnokrajowym (art. 90 ust. 3 Konstytucji RP). Decyzję co do sposobu wyrażenia zgody na ratyfikację tego typu umowy międzynarodowej podejmuje Sejm bezwzględną większością głosów przy co najmniej połowie ustawowej liczby posłów.

 

Z powyższego wynika, że nawet w przypadku ujęcia przez Światową Organizację Zdrowia „antypandemicznych” postulatów w formie konwencji lub traktatu, nie będzie skutkowało to automatycznym włączeniem ich do polskiego porządku prawnego. W tym celu konieczne jest bowiem przeprowadzenie stosunkowo skomplikowanej krajowej procedury akceptacji wyrażonej przez kwalifikowaną większość parlamentarną oraz Prezydenta RP.   

 

6. Podsumowanie

 

Reasumując, należy w pierwszej kolejności pamiętać, że szczegóły zapowiadanego dokumentu „antypandemicznego” WHO nie zostały jeszcze podane do publicznej wiadomości, a znane są jedynie jego bardzo ogólne założenia. Biorąc jednak pod uwagę, że rozwiązania te ostatecznie mogą przybrać postać wiążącego aktu prawnego, podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisami Konstytucji RP, jak również zgodnie z postanowieniami Konstytucji WHO, włączenie proponowanych rozwiązań do krajowego porządku prawnego musiałoby być poprzedzone zgodą kwalifikowanej większości członków parlamentu, wyrażoną w ustawie albo akceptacją wyrażoną przez większość społeczeństwa w drodze referendum ogólnokrajowego. Co więcej Prezydent RP posiada kompetencje, aby skierować ową umowę do Trybunału Konstytucyjnego celem sprawdzenia jej zgodności z polską Konstytucją. W przypadku stwierdzenia przez sąd konstytucyjny sprzeczności traktatu z ustawą zasadniczą, Prezydent nie mógłby ratyfikować takiego dokumentu.

 

Pozostaje mieć nadzieję, że traktat, o jakim mowa, nie stanie się krokiem milowym ku tworzeniu utopijnego ponadnarodowego ośrodka władzy, w praktyce realizującego koncepcję  „konstytucjonalizacji” prawa międzynarodowego. Uwagę zwraca fakt, że kwestia ta jest w sposób oczywisty powiązana z danym układem sił politycznych w parlamencie, które – w obecnym kształcie – mogą okazać się wystarczające dla skutecznej obrony przed możliwą próbą ingerencji w organizację krajowej polityki zdrowotnej. Dodatkowo wydaje się, że krajowy sceptycyzm wobec rozwiązań globalnych mogą nasilać niepowodzenia odgórnego zarządzania kryzysem zdrowotnym, którego próby podejmowała już w ograniczonym zakresie w dobie pandemii Unia Europejska.         

 

adw. Joanna Modrzewska - analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris

Jan Melon - analityk Centrum Prawa Medycznego i Bioetyki Ordo Iuris