Komentarz Instytutu Ordo Iuris ws. Raportu Komitetu Sterującego ds. Przeciwdziałania Dyskryminacji, Różnorodności i Włączenia Społecznego (CDADI) ws. mowy nienawiści

Wstęp

            Raport[1] Komitetu Sterującego ds. Przeciwdziałania Dyskryminacji, Różnorodności i Włączenia Społecznego (dalej: CDADI lub Komitet), powstał w związku z przyjęciem w dniu 20 maja 2022 roku przez Komitet Ministrów Rady Europy zalecenia w sprawie zwalczania mowy nienawiści. Zalecenie zostało przygotowane wspólnie przez CDADI oraz Komitet Sterujący ds. Mediów i Społeczeństwa Informacyjnego (CDMSI) i stanowi zbiór wytycznych dla krajów członkowskich i działających w nich urzędów publicznych, organów ścigania, partii politycznych, mediów, instytucji chroniących prawa człowieka, a także określa środki prawne i pozaprawne zapobiegające i zwalczające mowę nienawiści[2]. W ramach kadencji trwającej w latach 2022 – 2025, Komitet podejmuje działania wspierające wdrażanie w/w zalecenia poprzez przegląd praktyk na szczeblach krajowych oraz opracowanie raportu.

Niniejsze opracowanie stanowi komentarz do raportu sporządzonego 8 listopada 2023 roku przez CDADI, badającego w jakim stopniu lokalne lub globalne kryzysy mają wpływ na mowę nienawiści i ją intensyfikują oraz jakie środki zostały podjęte, aby jej zapobiegać[3].

 

Mowa nienawiści w czasach kryzysu

            Zdaniem Komitetu, mowa nienawiści jest zakorzenionym, złożonym i wielowymiarowym zjawiskiem, które przybiera niebezpieczne formy i może być szeroko rozpowszechniane w Internecie, a przejawia się we wszelkiego rodzaju wypowiedziach, które promują, podżegają, szerzą lub usprawiedliwiają przemoc, nienawiść lub dyskryminację wobec osoby lub grupy osób, które oczerniają ze względu na ich status bądź rzeczywiste lub przypisywane cechy takie jak rasa, kolor skóry, język, religia, narodowość, pochodzenie narodowe, etniczne, wiek, niepełnosprawność, płeć, tożsamość płciowa i orientacja seksualna[4]. Zjawisko to jest jednak różnie definiowane na poziomie krajowym, europejskim i międzynarodowym, a kluczowe jest wypracowanie wspólnego rozumienia koncepcji, charakteru i konsekwencji tego zjawiska, a także skutecznych metod walki z nim.

Komitet w Raporcie podkreśla, że kraje europejskie doświadczyły kryzysów[5] i sytuacji mających wpływ na rozwój i odbiór mowy nienawiści. Należą do nich w wymiarze globalnym: pandemia COVID-19 (intensyfikacja mowy nienawiści w stosunku do osób pochodzenia azjatyckiego, migrantów, uchodźców i mniejszości narodowych; pojawiało się wówczas zjawisko infodemii tj. czyli nadmiernej ilości informacji o kryzysie zdrowotnym, które były niezgodne z prawdą); agresja militarna Federacji Rosyjskiej na Ukrainę (nacjonalistyczna nienawiść w stosunku do Ukrainy, jej obywateli i uchodźców przez kampanie dezinformacyjne), migracje (ruchy migracyjne traktowane jako zagrożenie dla państwa i społeczeństwa), ataki terrorystyczne (ksenofobia).

W raporcie wskazano, że kryzysy intensyfikują mowę nienawiści skierowaną do konkretnych grup, a kampanie dezinformacyjne mogą zdominować dyskurs polityczny i przyczyniać się do szerzenia mowy nienawiści.  

            Zdaniem Komitetu państwa członkowskie powinny podejmować niezbędne działania prawne zapobiegające i zwalczające mowę nienawiści (w Internecie i poza nim) w celu zapewnienia ochrony praw człowieka i podstawowych wolności, demokracji i praworządności. Ponadto państwa powinny dokonywać przeglądu realizacji (przy jednoczesnym informowaniu Komitetu Ministrów o podjętych środkach, postępie i porażkach)[6].

            Działania i reakcje państw powinny obejmować środki w stosunku do mowy nienawiści zakazanej przez przepisy prawa karnego; mowy nienawiści, która nie osiągnęła poziomu dotkliwości przewidującej pociągnięcie do odpowiedzialności karnej (ale podlegającej prawu cywilnemu lub administracyjnemu); szkodliwe wypowiedzi innego rodzaju, które nie podlegają penalizacji, ale wymagają stosownej reakcji w postaci przeciwmowy[7] lub środków na rzecz dialogu i zrozumienia[8]. Wskazuje się również na niebezpieczeństwo skumulowania mowy nienawiści opierającej się na kilku przesłankach, co z kolei wymaga podejścia uwzględniającego płeć (ang. gender) i wiek[9].

            Zdaniem Komitetu, wdrożenie polityki i ustawodawstwa mającego na celu zapobieganie i zwalczanie mowy nienawiści wymaga wyważenia prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka), prawa do wolności wypowiedzi (art. 10 Konwencji) oraz prawa do wolności przed dyskryminacją (art. 14 Konwencji). Dodatkowo kompleksowe podejście do walki z mową nienawiści musi być zgodne z Europejską Konwencją Praw Człowieka i orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

 

Ograniczenia istniejących środków zwalczania mowy nienawiści

            Znaczącym ograniczeniem jest identyfikacja mowy nienawiści jako problemu praw człowieka oraz zdefiniowanie jej i stosowanie tego terminu. Ponadto niejednokrotnie (jak np. w Rumunii) waga problemu mowy nienawiści nie jest dostatecznie zgłaszana i karana.

            Korelacja dezinformacji i mowy nienawiści ma duże znaczenie, gdyż prowadzi do rozpowszechniania informacji fałszywych, dyskredytacji władz i mediów, a w konsekwencji – osłabienia wartości demokratycznych. Idea wolności słowa bywa nadużywana w tym znaczeniu, że dezinformacja może skutkować negatywnym nastawieniem do mniejszości (taka sytuacja miała miejsce na Łotwie m.in. w stosunku do uchodźców z Ukrainy). Działania zostały wówczas ukierunkowanie na zapewnienie społeczeństwu dostępu do rzetelnych informacji oraz na integrację ukraińskich uchodźców ze społeczeństwem. W celu zapobiegania problemowi dezinformacji Rada Europy powołała w 2022 roku Komitet Ekspertów ds. Integralności Informacji w Internecie[10]. To Internet ma być miejscem, w którym mowa nienawiści pojawia się najczęściej, stąd kampanie informacyjne ukierunkowane na uświadomienie konsekwencji prawnych jest kluczowe. Problematyczne jest również dotarcie do danych sprawców od dostawców IT.  Wskazuje się także, że tendencja do szybkiego rozsyłania zdjęć, filmów (tzw. virality) stwarza niebezpieczeństwo podżegania do przekazywania treści nienawistnych, a tym samym może mobilizować do agresji i przemocy w świecie rzeczywistym.

            Znaczącą przeszkodą w eliminacji i wykrywaniu mowy nienawiści są ograniczone zasoby (w tym ludzkie) w organizacjach społeczeństwa obywatelskiego, organizacjach pozarządowych podejmujących inicjatywy w tym aspekcie. Uniemożliwia to identyfikowanie, analizowanie i zwalczanie mowy nienawiści oraz ogranicza motywację. 

            Przypadki mowy nienawiści nie są dostatecznie często zgłaszane organom ścigania oraz instytucjom zajmującym się ochroną praw człowieka. Wynika to w znacznej mierze z bezbronności ofiar tego procederu.

Zdaniem Komitetu, powyższe ograniczenia skutkują tym, że gruntowne gromadzenie danych o przypadkach mowy nienawiści jest niedostateczne, a wręcz niemożliwe do zrealizowania. To z kolei implikuje kolejny problem, jakim jest brak dostępu do szczegółowych informacji gromadzonych w sposób trwały, umożliwiających sformułowanie wniosków o motywacjach mowy nienawiści.

 

Rekomendacje Komitetu:

 - Problem mowy nienawiści powinien otrzymać najwyższy priorytet, a władze państw członkowskich powinny podejmować skuteczniejsze działania na rzecz zwalczania i zapobiegania temu zjawisku poprzez wypracowanie kompleksowego podejścia (przykładowo w Wielkiej Brytanii przestępstwa z nienawiści zostały uznane za przestępstwa priorytetowe).

- Należy wzmocnić ramy prawne i środki egzekwowania prawa, w szczególności w sytuacjach kryzysu, aby skutecznie karać przypadki mowy nienawiści. Niezbędne jest zapewnienie szkoleń dla wyspecjalizowanych jednostek (policji, prokuratury). Ciągłość, efektywność i skuteczność działań władz w walce z mową nienawiści niewątpliwie mają wpływ na promowanie dobrych praktyk, ugruntowują zaufanie do władz publicznych i mediów.

- Konieczność wzmocnienia współpracy międzyinstytucjonalnej (pomiędzy instytucjami publicznymi a organizacjami społeczeństwa obywatelskiego) i wypracowanie spójnego stanowiska na szczeblu krajowym z oczekiwaniami instytucji międzynarodowych (niejednokrotnie na szczeblu krajowym przestrzeganie międzynarodowych zaleceń jest ignorowane).

- Utworzenie koalicji i współpracy w ramach opracowywania wspólnej strategii, deklaracji, prowadzenia monitoringu, opracowywania kontrnarracji i udostępniania ich opinii publicznej (W Albanii utworzono urząd Komisarza ds. Ochrony przed Dyskryminacją; na Łotwie działa Łotewskie Stowarzyszenie Dziennikarzy; we Włoszech od 2020 roku działa koalicja uniwersytetów i ośrodków badawczych na rzecz wypracowania wielopoziomowego podejścia, przez kampanie, szkolenia, rozpowszechniania informacji, seminaria w celu przeciwdziałania mowie nienawiści).

- Internet jest środowiskiem, w którym mowa nienawiści pojawia się najczęściej, z uwagi na poczucie anonimowości i zacieranie granicy pomiędzy przestrzenią prywatną a publiczną. Dlatego też niezbędne jest podjęcie działań uświadamiających społeczeństwo, że wyrażanie opinii w Internecie, przesyłanie wiadomości zawierających mowę nienawiści, również za pośrednictwem e – maila, wiązać się będzie z surowymi konsekwencjami prawnymi. – Należy skoordynować interwencje podejmowane w Internecie, promować kontrnarrację. Wykrywanie mowy nienawiści w Internecie musi uwzględniać idiomy i niuanse leksykalne różniące się w zależności od kultury, języka, regionu.

- W dobie rozwijających się mediów społecznościowych (Facebook, Instagram, TikTok[11]) należy podjąć współpracę z tymi platformami w zakresie ich odpowiedzialności i zobowiązania do działań na rzecz zwalczania mowy nienawiści przez monitorowanie i usuwanie treści niezgodnych z prawdą. Niejednokrotnie władze państw nie mogą zastosować sankcji prawnych z uwagi na formalną rejestrację siedziby przedsiębiorcy za granicą – to z kolei implikuje konieczność zacieśnienia współpracy organów sądowych i organów ścigania na szczeblu międzynarodowym. Należy usprawnić działania moderatorów, aby w jak najkrótszym czasie reagowali i wykrywali wszelkie przejawy mowy nienawiści. Odbywać się to może poprzez system szkoleń podnoszących kwalifikacje. 

- Media i serwisy informacyjne odgrywają kluczową rolę w zwalczaniu mowy nienawiści i propagowaniu praw człowieka. Należy wprowadzić odpowiednie rozwiązania, mające na celu promowanie równości, niedyskryminacji i zapewnić wsparcie dziennikarzom, również narażonym na ataki.

- Niezbędna jest organizacja szkoleń antydyskryminacyjnych i udoskonalających umiejętności w postępowaniu z walką z mową nienawiści dla poszczególnych grup zawodowych, które są pierwszym punktem kontaktowym dla ofiar (sędziowie, prokuratorzy, adwokaci, organy ścigania, nauczyciele, pracodawcy, media).

- Konieczne jest podnoszenie świadomości społeczeństwa o przyczynach mowy nienawiści zakorzenionych w narracjach dyskryminacyjnych, nienawiści i dezinformacji (poprzez spektakle, kampanie informacyjne i uświadamiające, filmy dokumentalne, opracowywanie materiałów metodologicznych) w celu zwalczania negatywnych stereotypów, uprzedzeń czy dyskryminacji.

- Polityka edukacyjna powinna uwzględniać informacje, doświadczenia i historie, które wpłyną na ograniczenie uprzedzeń społecznych intensyfikujących się szczególnie w obliczu kryzysu.

- Zapewnienie ofiarom (również tym potencjalnym) stosownego poradnictwa i wsparcia, dostępu do usług, podnoszenie świadomości ofiar na temat przysługujących im praw.

 

Podsumowanie

 

Zdaniem Komitetu, choć podjęto już wiele działań na rzecz zwalczania mowy nienawiści, to przed krajami stoi jeszcze szereg wyzwań, które muszą podjąć, aby usprawnić i skutecznie walczyć z tym zjawiskiem. Niemniej, część z rekomendacji ekspertów – choć sformułowana w sposób ogólny – wymaga, z tego powodu także ogólnego, komentarza.

Słusznie zwrócono uwagę, że wszelkie regulacje wprowadzane celem ograniczenia „mowy nienawiści” powinny uwzględniać także konieczność poszanowania ugruntowanych praw człowieka, takich jak prawo do prywatności, wolność słowa i zakaz dyskryminacji. W tym zakresie jednak wątpliwość budzi szereg postulatów Komitetu, w tym objęcie konsekwencjami prawnymi także treści o charakterze prywatnym, przekazywanych za pośrednictwem poczty elektronicznej. Treść artykułu 8 ust. 2 Europejskiej Karty Praw Człowieka wskazuje jasno, że ingerencja władzy publicznej w korzystanie z prawa do prywatności może stanowić jedynie wyjątek od ogólnej, wskazanej expresiss verbis w ust. 1 zasady poszanowania życia prywatnego, w którego treść wpisuje się także tajemnica korespondencji[12].

Podobnie, wszelkie regulacje ustawowe i polityki, mające na celu przeciwdziałanie „mowie nienawiści” powinny mieć na względzie konieczność poszanowania prawa do wolności słowa, która to, zdaniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, odnosi się nie tylko do informacji i poglądów, które spotykają się z przychylnym odbiorem, ale także takich, które obrażają, szokują czy wzbudzają niepokój państwa czy jakiejkolwiek grupy społecznej[13]. Ponadto, w przypadku Polski wolność ta ma także gwarancje konstytucyjne.  Trybunał Konstytucyjny dokonując wykładni art. 54 Konstytucji[14] wskazał, że użyte w jego treści słowo „pogląd”, zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i doktrynie, należy interpretować możliwie szeroko, nie tylko jako wyrażenie osobistych sądów o faktach, ale także przypuszczeń i opinii[15]. Zdaniem Trybunału, art. 54 ust. 1 Konstytucji chroni wszelkie zgodne z prawem formy wypowiedzi, które pozwalają jednostce uzewnętrznić i wyeksponować własne stanowisko, zaś życie w społeczeństwie, w którym wolność słowa jest chroniona, uczy tolerancji dla odmiennych od własnych poglądów, co jest niezbędne dla normalnego funkcjonowania pluralistycznego społeczeństwa.

Warto zwrócić także uwagę, że raport prezentuje szeroki sposób interpretacji pojęcia „mowy nienawiści”. Wśród przesłanek, mających stanowić motywy czynu, znajduje się termin „tożsamość płciowa”, który nie występuje w systemie prawnym wielu krajów, w tym Polski, a interpretowany w oderwaniu od kryterium biologicznego niejako z „natury” jest pojęciem ruchomym. Penalizacja czynu opartego o przesłankę, która może być dowolnie interpretowana, skutkować może zagrożeniem dla zasady pewności prawa i podstawowych wolności obywatelskich, gwarantowanych m.in. w Konstytucji RP[16].

Zdaniem Komitetu, na wzór postulatów słowackiego Krajowego Centrum Praw Człowieka, należałoby dokonać zmiany przepisów prawa karnego poprzez dodanie płci, orientacji seksualnej, mniejszości LGBTI do przyczyn dyskryminacji. W przypadku Polski, już na gruncie Konstytucji ustanowiono niezwykle szeroką zasadę zakazu dyskryminacji z jakiegokolwiek powodu i zagwarantowano równość wobec prawa[17]. Zasady te wymagają zastosowania zarówno na płaszczyźnie stanowienia jak i stosowania prawa[18]. Obowiązuje także wiele aktów prawnych precyzujących zakaz dyskryminacji odnosząc się do konkretnych cech indywidualnych, których adresatami są zarówno podmioty prywatne jak i publiczne, w tym jedynie egzemplifikacyjnie wymienić można Ustawę z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy[19], która zawiera przykładową listę cech prawnie chronionych, w tym: płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, religię, narodowość czy przekonania polityczne. Ponadto, przepisy Ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny[20], przewidują penalizuję czynów takich jak groźba karalna[21], zniesławienia[22], znieważenie[23], czy naruszenie nietykalności cielesnej[24], niezależnie od cech indywidualnych pokrzywdzonego.

Prowadzi to do wniosku, że do realizacji postulatów Komitetu należy podchodzić z najwyższą ostrożnością, bowiem może ona skutkować poważnym zagrożeniem dla podstawowych wolności i praw obywatelskich.