Praworządność w świetle prawa wewnętrznego Unii Europejskiej a stan rządów prawa w Polsce w 2022 r.

1. Zarys problematyki

W lipcu 2022 r. Komisja Europejska opublikowała kolejną edycję swojego cyklicznego „Sprawozdania na temat praworządności” (Rule of law report)[1]. Choć dokument analizuje kwestię stanu rządów prawa w każdym z państw członkowskich UE, z oczywistych względów w niniejszej analizie w szczególności rozważyć należy zarzuty oraz zalecenia sformułowane przez Komisję wobec Polski.

Uzasadnienie aktywnych działań Komisji Europejskiej na rzecz „walki” o praworządność ma swoje źródło w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej jako: TUE)[2], gdzie rządy prawa wymienione są jako jedna z wartości na których opiera się cała Unia Europejska. Na tej podstawie Unia stawia sobie za cel promocję m.in. rządów prawa i demokracji, w praktyce realizując polityki mające na celu ich rozprzestrzenienie.

Należy jednak mieć na uwadze, że „rządy prawa” są jedynie wspomniane w art. 2 TUE. W rzeczywistości w żadnym prawnie wiążącym dokumencie nie pojawia się definicja praworządności, która mogłaby regulować jak kwestia ta powinna być rozumiana. Co za tym idzie, każde działania UE w tym zakresie, wszelkie zarzuty, czy sformułowane – także w ramach omawianego sprawozdania, zalecenia, opierają się na zasadniczo subiektywnym pojmowaniu „praworządności” przez przedstawicieli KE, bez odniesienia do jakiejkolwiek, choćby ogólnej, ale przyjętej przez ogół państw członkowskich (czy choćby państwo, którego dany zarzut lub zalecenie dotyczą) definicji „rządów prawa”.

Taki stan rzeczy niesie ze sobą wiele zagrożeń. Jedną z kluczowych kwestii pozostaje możliwość wykorzystywania niezdefiniowanych „rządów prawa” w roli narzędzia gry politycznej, jako że UE posiada instrumenty mogące „dyscyplinować” państwa członkowskie, którym zarzuca się brak lub naruszenie praworządności (vide art. 7 TUE, o czym dalej).

Wobec powyższego zasadne jest pytanie o granicę pomiędzy promowaniem czy pomocą we wdrażaniu demokratycznych rozwiązań, a przymusową, uzyskiwaną drogą szantażu pośredniego lub bezpośredniego, zgodą państw na przyjęcie pewnych postulatów czy rozwiązań. Temu zagadnieniu poświęcono już wiele analiz[3] i konferencji[4], kluczowe jednak wydaje się odbudowanie opartego o literę traktatów podziału kompetencji pomiędzy UE a państwa członkowskie, ograniczenie polityki federalizacyjnej UE[5], a przede wszystkim przypomnienie i respektowanie przez wszystkie strony zasady równości, która jest logiczną konsekwencją wspólnotowego charakteru UE.

2. Spór o praworządność w Polsce: przyczyny i rozwój

W dniu 20 grudnia 2017 r. Komisja Europejska zarekomendowała rozpoczęcie wobec Polski procedur przewidywanych przez art. 7 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej[6], stwierdzając „istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia zasady praworządności w Polsce”[7]. Komisja Europejska zarekomendowała wówczas Radzie Europejskiej wykorzystanie wobec Polski art. 7 ust. 1 TUE wskazując, że podstawą do tych działań jest naruszenie przez rząd RP zasady praworządności (wspomniany wyżej art. 2 TUE). Działania te wynikały bezpośrednio z art. 7 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej stanowiącego, że „Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie na wniosek jednej trzeciej Państw Członkowskich lub Komisji Europejskiej i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić, po wezwaniu Państwa Członkowskiego do przedstawienia swoich uwag, poważne i stałe naruszenie przez to Państwo Członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2” (art. 7 ust. 2 TUE).

W przypadku zastosowania art. 7 ust. 1 TUE państwo oskarżane o „istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia” rządów prawa nie musi obawiać się żadnych „poważnych” konsekwencji. Zasadniczo procedurę określoną w ustępie 1 art. 7 TUE nazywa się „mechanizmem zapobiegawczym”. Jednak w przypadku uruchomienia „mechanizmu sankcji” określonego w ustępie 2 art. 7 TUE Rada Europejska może już zawiesić niektóre prawa państwa członkowskiego, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego państwa w Radzie. Obok procedury art. 7 TUE, opierając się na art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej jako: TfUE), Unia zdecydowała także o złożeniu do Trybunały Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: TSUE) skargi na Polskę[8].

Zarzuty sformułowane przez Komisję Europejską w 2017 r. wobec Polski dotyczyły, uogólniając, domniemanego podporządkowania wymiaru sprawiedliwości kontroli politycznej rządzącej większości. Komisja wskazała na kilkanaście ustaw, które bezpośrednio lub pośrednio oddziaływać miały na Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, sądy powszechne, Krajową Radę Sądowniczą, prokuraturę, czy Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury.

Trwający od lat tzw. spór o praworządność pomiędzy Komisją Europejską a Polską wkroczył w wydawałoby się decydującą fazą, gdy w lutym 2022 r. TSUE uznał, że rozporządzenie 2020/2092 (tzw. rozporządzenie „pieniądze za praworządność”)[9] nie przekracza granic kompetencji przyznanych Unii przez państwa członkowskie w traktatach. Rozporządzenie to wprowadziło mechanizm warunkowości uzależniający wypłatę pieniędzy z funduszy unijnych od przestrzegania praworządności przez państwa UE[10] i po stwierdzeniu przez Komisję Europejską, że doszło w danym państwie do naruszenia rządów prawa, może ona zaproponować rozpoczęcie „procedury warunkowości” i obniżyć lub całkowicie zawiesić płatności z budżetu UE na rzecz tego państwa członkowskiego. Rozwiązane to zdecydowały się zaskarżyć do TSUE zarówno Polska jak i Węgry, domagając się od Trybunału orzeczenia nieważności rozporządzenia. Wskazywano m.in. że wypłata unijnych środków powinna być uzależniona jedynie od obiektywnych i konkretnych warunków, jednoznacznie wynikających z przepisów prawa, a samej procedurze warunkowości zarzucono brak należytej traktatowej podstawy prawnej, naruszenie traktatowego podziału kompetencji pomiędzy UE a państwami członkowskimi i naruszenie wewnętrznego prawa UE[11]. Trybunał nie podzielił jednak argumentów Polski i Węgier, odrzucił skargę i przyjął, że mechanizm warunkowości został przyjęty na właściwej podstawie prawnej i może być stosowany[12].

Decyzja TSUE jest ze wszech miar kontrowersyjna. Nie ma wątpliwości, że mechanizm warunkowości w rzeczywistości umożliwia Komisji Europejskiej nakładanie sankcji ekonomicznych na państwa, które w jej subiektywnej ocenie nie sprostały standardom praworządności, standardom wynikającym nie z obiektywnych kryteriów, a de facto jedynie z pewnej „wizji praworządności” narzuconej przez polityków innych państw członkowskich. Nakładanie sankcji tego typu to oczywista droga do generowania i nasilania sporów między państwami członkowskimi, co przyniesie konsekwencje w postaci rozbicia jedności Unii Europejskiej. Zarówno sam mechanizm praworządności, jak i jego daleko idące konsekwencje – polaryzacja i sprzyjanie powstawaniu sporów wewnątrz UE, wydają się być skrajnie rozbieżne z obowiązującą w UE zasadą solidarności. Odrzucenie zasady jednomyślności (art. 7 TUE wymaga jednomyślności, natomiast procedura określona w rozporządzenie 2020/2092 już nie) oznacza przekazanie silniejszym (liczniejszym) państwom UE uprawnienia do politycznego podporządkowania sobie w drodze szantażu finansowego państw słabszych (pozostających w mniejszości). Tworzenie tego typu mechanizmów sankcyjnych bez jednoznacznej podstawy prawnej i bez zgody i ratyfikacji Państw Członkowskich wydaje się bardzo kontrowersyjne i dalekie od rzekomo wspólnotowego charakteru Unii. Stąd też samo odrzucenie skarg Polski i Węgier przez TSUE rodzi znaczne wątpliwości co do słuszności takiego orzeczenia.

Równolegle do postępowanie przed TSUE sprawę mechanizmu warunkowości rozpatrzył polski Trybunał Konstytucyjny, który na wniosek Prokuratora Generalnego dokonał kontroli zgodności Rozporządzenia 2020/2092 z Konstytucją RP. Prokurator Generalny wskazywał m.in. na wątpliwą podstawę prawną rozporządzenia. W jego opinii sposób rozumienia przepisu TfUE, umożlwiający wydanie rozporządzenia o warunkowości nie może zostać zaakceptowany jako norma prawnie wiążąca Polskę. W przeciwnym wypadku doszłoby do obejścia procedury określonej w art. 7 TUE, rozporządzenie 2020/2092 pozwana bowiem stosować sankcje finansowe tożsame z przewidzianymi w art. 7 ust. 3 TUE, ale bez spełniania przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 TUE (w szczególności bez stwierdzenia poważnego i stałego naruszania praworządności). Co więcej, w art. 2 lit. a rozporządzenia 2020/2092 przyjęta została definicja „państwa prawnego”, co prowadzi do niedopuszczalne sytuacji, w której normatywna treść przepisu aktu hierarchicznie wyższego (TUE) jest definiowana przez akt hierarchicznie niższy (rozporządzenie unijne). W efekcie tworzone są pozatraktatowe kryteria oceny ewentualnych naruszeń wszystkich wartości ujętych w art. 2 TUE[13].

Trybunał Konstytucyjny nie wydał jeszcze orzeczenia w rzeczonej sprawie[14]. Natomiast warto zwrócić uwagę, że sama możliwość kontroli konstytucyjności prawa unijnego została potwierdzona wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. (sygn. akt K 3/21)[15]. W kontekście rozwiązań prawnych proponowanych lub przyjmowanych przez Unię Europejską w zakresie nieobjętym przyznanymi (oddanymi) jej przez państwa członkowskie UE, w tym Polskę, kompetencjami oznacza to brak związania prawnego przepisami wykraczającymi poza delegację. Co więcej, przepisy stojące w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, jako stojące niżej niż Konstytucja w hierarchii źródeł prawa[16], nie będą wywoływać skutków prawnych (lex inferior non derogat legi superiori – akt prawny niższej rangi nie uchyla aktu prawnego wyższej rangi). Oznacza to, że nawet w przypadku przyjęcia dyrektywy czy rozporządzenia unijnego, do których przyjęcia i implementacji lub bezpośredniego stosowania jesteśmy zobowiązani, w przypadku, w którym akty te zawierają postanowienia niezgodne z polskim porządkiem konstytucyjnym (np. inna definicja małżeństwa, czy ograniczenie ochrony życia, ale także właśnie sprzeczność aktu prawnego z przekazanym zgodnie z Konstytucją zakresem kompetencji), postanowienia te powinny być traktowane jako nieobowiązujące.

Wyrok K 3/21 stał się kolejnym elementem „sporu o praworządność”, gdzie obok kwestionowanej przez KE niezależności polskiego sądownictwa, UE stoi na stanowisku bezwzględnego pierwszeństwa prawa unijnego ponad prawem krajowym. Jako „najświeższy” krok w wieloletnim już konflikcie na linii UE-Polska wskazać należy ogłoszony w lipcu 2022 r. przez Komisję Europejską pakiet decyzji dotyczących w szczególności podstawowych praw i wartości oraz praworządności w UE. Podjęte przez KE działania związane są z toczącym się postępowaniem o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącym kwestionowania pierwszeństwa prawa UE przez polski Trybunał Konstytucyjny i przybrały formę tzw. uzasadnionej opinii. W praktyce oznacza to, że KE skierowała do polskiego rządu swoiste ultimatum – usunięcia domniemanych naruszeń prawa UE przez Trybunał Konstytucyjny (albo przynajmniej przedstawienie wiarygodnego planu ich usunięcia) albo skierowanie przez Komisję skargi na Polskę do TSUE[17].

3. Polska w sprawozdaniu z praworządności z 2022 r.

W kontekście ostatnio opublikowanego raportu Komisji na temat praworządności w Polsce[18] podkreślić należy, że KE zasadniczo podtrzymuje swoje zarzuty stawiane państwu polskiemu od 2017 roku.

Zalecenia jakie Komisja sformułowała w tym roku obejmują[19]:

1. Rozdzielenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego oraz zapewnienie funkcjonalnej niezależności prokuratury od rządu.
2. Wzmocnienie obowiązujących przepisów w zakresie uczciwości zawodowej przez wprowadzenie przepisów regulujących lobbing oraz standardowego internetowego systemu oświadczeń majątkowych urzędników publicznych oraz posłów i senatorów.
3. Zapewnienie niezależnych i skutecznych postępowań przygotowawczych i sądowych, zajęcie się problemem szerokiego zakresu immunitetów dla osób pełniących najwyższe funkcje wykonawcze oraz powstrzymanie się od wprowadzania klauzul bezkarności w prawodawstwie, aby umożliwić skuteczniejsze prowadzenie postępowań w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu.
4. Zapewnienie uczciwych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych procedur przyznawania licencji na nadawanie podmiotom medialnym.
5. Wzmocnienie przepisów i mechanizmów służących poprawie niezależnego zarządzania i zwiększeniu niezależności redakcyjnej w mediach publicznych, z uwzględnieniem europejskich standardów dotyczących mediów publicznych.
6. Zapewnienie bardziej systematycznych działań następczych w związku z ustaleniami Najwyższej Izby Kontroli i zapewnienie szybkiego powołania członków Kolegium Najwyższej Izby Kontroli.
7. Poprawę warunków działania dla społeczeństwa obywatelskiego i Rzecznika Praw Obywatelskich, z uwzględnieniem europejskich standardów dotyczących społeczeństwa obywatelskiego i instytucji rzecznika praw obywatelskich.

Odnosząc się pokrótce do zarzucanych nieprawidłowości[20] należy podkreślić, że są one sformułowane bardzo ogólnie, w oparciu o niemierzalne lub nieobiektywne kryteria (np. kwestia „mniej” lub „bardziej” systematycznych działań, czy „zapewnienie skutecznych postępowań”). Potwierdza to sformułowane wyżej wątpliwości co do możliwości wywodzenia tego typu zaleceń i zarzutów na podstawie ogólnego art. 2 TUE, który w żaden sposób nie definiuje czym są „rządy prawa”. Tym bardziej, że w świetle sformułowanych zaleceń widoczne jest, że zakres pojęciowy „rządów prawa” jest w ujęciu KE bardzo szeroko (od kwestii sądownictwa po szeroko pojęte społeczeństwo obywatelskie i koncesje medialne) – a pamiętać należy także o innych działaniach UE, takich jak np. rezolucje Parlamentu Europejskiego z których niejednokrotnie wyłaniał się obraz praworządności jako wytrychu mającego doprowadzić do legalizacji nawet tak skrajnych postulatów jak dostęp do aborcji, wprowadzenie wulgarnej edukacji seksualnej, czy formalnego zrównania związków jednopłciowych z małżeństwami i inne.

Zalecenia KE warto też odczytywać w kontekście przepisów obowiązujących w innych państwach członkowskich UE. Okazuje się bowiem, że rzekome braki praworządności w Polsce mogą być działaniami w pełni akceptowalnymi dla Brukseli, jeżeli tylko zachodzą w innym państwie wspólnoty. Jest to szczególnie widoczne na przykładzie Niemiec. O ile w Polsce niemożliwe jest, aby poseł partii sprawującej władzę zajął istotne stanowisko w sądownictwie, o tyle w Niemczech jest to normalne, legalne i stosowane. Przykładem może być wiceprzewodniczący grupy parlamentarnej CDU, Stephan Harbarth, który został powołany na stanowisko Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. W Polsce sytuacja tego typu nie byłaby możliwa ani prawnie ani akceptowalna społecznie, mimo tego, UE nie zarzuca braku praworządności Niemcom, jednocześnie formułując zarzuty wobec Polski w o wiele mniej wątpliwych kwestiach.

Warto zwrócić uwagę na zalecenie nr 7 dotyczące „[p]oprawy warunków działania dla społeczeństwa obywatelskiego […], z uwzględnieniem europejskich standardów dotyczących społeczeństwa obywatelskiego”. Kontekst temu zaleceniu nadają zarzuty sformułowane w rozdziale dotyczącym praworządności w Polsce, gdzie Komisja wskazała, że: „Z uwagi na brak działań przeciwdziałających stałemu pogarszaniu się sytuacji w zakresie swobód obywatelskich polską przestrzeń społeczeństwa obywatelskiego ocenia się jednak jako <<utrudnioną>>. W dalszym ciągu proponowane są inicjatywy ustawodawcze wymierzone przeciwko osobom LGBTIQ i działającym na ich rzecz organizacjom pozarządowym”[21]. Co ciekawe, żądając zwiększenia „przestrzeni społeczeństwa obywatelskiego”, promująca oddolne inicjatywy społeczne i narzędzia demokracji bezpośredniej Komisja Europejska krytykuje w swym raporcie projekt ustawy przedłożony 9 sierpnia 2021 r. w ramach obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach oraz niektórych innych ustaw, który dotyczy zgodnie z uzasadnieniem - przeciwstawienia się działaniom kwestionującym wartości rodzinne w oczach społeczeństwa w szczególności przez środowiska "zrzeszające aktywnych homoseksualistów (tzw. grupy LGBT)"[22].

Należy podkreślić, że projekt ten nie był „promowany” we właściwym tego słowa znaczeniu przez instytucje państwowe czy organy rządowe. Oznacza to, że jedyne znaczenie jakie można przyjąć w kontekście sformułowania „promowane są inicjatywy ustawodawcze” to fakt dopuszczenia rzeczonej inicjatywy do procedowania – co wydaje się oczywiste wobec spełnienia wszystkich wymogów formalnych i proceduralnych przez projektodawców. W demokratycznym państwie prawa wydaje się nie do pomyślenia, aby państwo mogło odrzucić jakikolwiek projekt obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, który spełnia określone prawem wymogi formalne, proceduralne i nie zawiera treści sprzecznych z obowiązującym prawem. Tymczasem z dokumentu przedstawionego przez KE wynika oczekiwanie właśnie takiego działania.

4. Podsumowanie

Dopóki tak fundamentalna kwestia jaką jest definicja praworządności nie zostanie w UE wypracowana (w drodze konsensusu państw członkowskich) kwestia oceny przez KE oraz inne organy i instytucje unijne, jakości „rządów prawa” w państwach członkowskich pozostanie co najmniej kontrowersyjna.

W sytuacji w której UE zaczyna wyciągać realne konsekwencje niedostosowania się państwa do konkretnych żądań Unii w zakresie „naprawy” praworządności w tym państwie, mamy do czynienie z poważnym konfliktem kompetencyjnym u którego podstaw leży wątpliwa legitymacja UE do działania na rzecz ochrony praworządności poprzez de facto narzucanie konkretnych rozwiązań ustrojowych, administracyjnych i prawnych danemu państwu. Wątpliwości potęguje fakt nierównomiernej oceny tego co jest lub nie jest praworządne w zależności od państwa, które podlega ocenie (vide kwestia wyboru sędziów w Niemczech a w Polsce).

Co więcej, rządy prawa nie są definiowane i nie są rozumiane tak samo w każdym z państw członkowskich, czy szerzej - w każdym kręgu kulturowym. Narzucając w tej kwestii jednolitość (rozumianą jako odgórne określenie przez UE co jest lub nie jest praworządne), choć Unia deklaruje, że jej filarem jest „zjednoczenie w różnorodności”[23] – w praktyce nie szanuje różnorodności w kulturze politycznej kształtującej pojęcie praworządności poszczególnych państw. Faktem jest, że nawet wewnątrz Unii, poszczególne państwa realizują zupełnie inne kultury i tradycje, także te polityczne. Na postrzeganie praworządności i jej ramy wpływają nie tylko wspólne wartości, ale także takie czynniki jak odmienne doświadczenia historyczne, odrębna kultura, inne zaplecza instytucjonalne w państwach członkowskich (co ma wpływ na mechanizm kontroli i równowagi wolności mediów itp.).

W efekcie, przyznanie sobie przez Unię Europejską legitymacji do rozliczania „demokratyczności” państw członkowskich (a nawet państw trzecich, co jest widoczne w przypadku zawieranych porozumień o partnerstwie, np. pomiędzy Unią a krajami Afryki, Karaibów i Pacyfiku[24]), w świetle niejasnych postanowień i braku definicji praworządności w Traktatach – rzuca cień na demokratyczność samej Unii i jej stosunek do poszanowania rządów prawa państw członkowskich i zewnętrznych.

Anna Kubacka - analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris