Uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny wykonawczy oraz niektórych innych ustaw

Najważniejsze ustalenia:

· Projekt ustawy został sporządzony dnia 29.10.2021 r., a opublikowany w dniu 04.11.221 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji. Jego aktualna wersja pochodzi z dnia 13 maja 2022 r.

· Wskazać trzeba, że projektowany akt zgodnie z deklaracją projektodawcy stanowi propozycję kompleksowego nie tylko uporządkowania, ale również zmiany przepisów karnych wykonawczych oraz proceduralnych.

· Powyższa deklaracja projektodawcy jest bardzo szeroka i może oznaczać właściwie każde zmiany w zakresie tych przepisów. Jednym aktem prawnym miałyby zostać zmienione przepisy często ze sobą niepowiązane, przez co trudne jest zwięzłe określenie czego projekt dokładnie dotyczy.

· O ile każda ze zmian w zakresie zatrzymania i tymczasowego aresztowania rozpatrywana osobno może znajdować uzasadnienie w zwiększeniu egzekucji kary pozbawienia wolności, o tyle wprowadzane łącznie mogą stanowić naruszenie zasady humanitaryzmu i proporcjonalności. Należałoby wybrać jedno z proponowanych rozwiązań, nie oba.

· Rozwiązania mające na celu poszerzenie stosowania systemu dozoru elektronicznego należy ocenić pozytywnie. Ze zmierzaniem do osiągnięcia tego celu może się jednak wydawać sprzeczna regulacja dotycząca sprzeciwu prokuratora wobec zastosowania SDE.

· Wersja projektu z maja 2022 r. zawiera nieco złagodzone rozwiązanie dotyczące obligatoryjnego doprowadzenia skazanego do zakładu karnego. Nadal jednak zasadą pozostawałoby obligatoryjne zarządzenie doprowadzenia skazanego do zakładu karnego. Należałoby raczej rozważyć rezygnację ze zmian w tym zakresie albo zrezygnować z tego obowiązku na rzecz możliwości.

 

1. Uwagi wprowadzające

Przedmiotem niniejszej analizy jest projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny wykonawczy oraz niektórych innych ustaw opublikowany 4 listopada 2021 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji[1].

Głównym celem projektowanej legislacji, zgodnie z twierdzeniem jej autora – Ministra Sprawiedliwości, jest „poprawa warunków bezpieczeństwa jednostek penitencjarnych, ochrona społeczeństwa przed sprawcami najcięższych przestępstw, poprawa warunków wykonywania obowiązków przez funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej oraz usprawnienie procedur związanych z wykonywaniem kar pozbawienia wolności i tymczasowego aresztowania”[2].

2. Charakterystyka ogólna projektu

Powyższa deklaracja projektodawcy jest bardzo szeroka i może oznaczać właściwie każde zmiany w zakresie tych przepisów. Jednym aktem prawnym miałyby zostać zmienione przepisy często ze sobą niepowiązane, przez co trudne jest zwięzłe określenie czego projekt dokładnie dotyczy. Spora część nowych i zmienianych przepisów ma charakter raczej techniczny i nie są przez to kontrowersyjne. Jednakże jak wskazano w ramach Oceny Skutków Regulacji „[p]rojektowana regulacja ma także na celu wprowadzenie regulacji poprawiających skuteczność wykonania kary pozbawienia wolności w zakresie osadzania prawomocnie skazanych w jednostkach penitencjarnych oraz poszerzenie stosowania systemu dozoru elektronicznego i usprawnienie postępowań w przedmiocie udzielenia skazanemu zezwolenia na odbycie kary pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego.”[3]. W związku z powyższym mogą pojawić się wątpliwości co do tego, czy na pewno środki, jakie decyduje się powziąć projektodawca, jakim jest Minister Sprawiedliwości, wzięte pod uwagę kumulatywnie są na pewno proporcjonalne do celu jakim jest poprawienie skuteczności wykonania kary pozbawienia wolności. Jak zostanie to wykazane w dalszej części opracowania istnieją obiektywne podstawy by sądzić, że wprowadzanie wszystkich proponowanych rozwiązań w obecnej formie jest zamierzeniem chybionym, mogącym nie tylko nie spełniać kryterium proporcjonalności, ale także uderzać w podstawową jednostkę społeczną – rodzinę – czy też prowadzić do dezorganizacji pracy Policji.

W ramach niniejszej analizy prezentowany jest komentarz do proponowanych zmian w zakresie art. 6 k.k.w. (katalog podstaw do pozostawienia bez rozpoznania wniosków, skarg i próśb skazanego), art. 217b § 1a k.k.w. (ograniczenie zasady bezpośredniego przesyłania korespondencji tymczasowo aresztowanego), możliwości zwiększenia efektywności egzekwowania kary pozbawienia wolności czy też poszerzenia stosowania systemu dozoru elektronicznego.

3. Oczywista bezzasadność skargi skazanego

Projektodawcy proponują m.in. rozszerzenie katalogu podstaw do pozostawienia bez rozpoznania wniosków, skarg i próśb skazanego (art. 6 k.k.w.) o przesłankę ich „oczywistej bezzasadności”. Wskazać należy, że ewentualne jej wejście w życie stwarzałoby niebezpieczeństwo jej nadużywania przez rozpoznającego środek, bowiem jest ona wyjątkowo szeroka. O ile zrozumieć można intencje legislatora, zaproponować należy jej doprecyzowanie[4], ewentualnie wskazanie innych okoliczności np. związanych z odstępem czasowym od poprzedniej skargi mających skutkować pozostawieniem skargi bez rozpoznania.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba uwagę T. Kalisza, który wskazuje, że art. art. 239 k.p.a. nie jest w całości wyłączony treścią art. 6 § 3 k.k.w., a zatem „w przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, uznana została za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności – organ właściwy do jej rozpatrzenia może, w odpowiedzi na tę skargę, podtrzymać swoje poprzednie stanowisko”[5]. W takim wypadku uzupełnienie art. 6 k.k.w. wydaje się zbędne.

Zauważyć można, że w swym stanowisku Rada Legislacyjna wskazała, że „pojęciem „oczywistej bezzasadności” posługuje się ustawodawca (np. art. 535 § 3 k.p.k.) i konstytucyjność posłużenia się takim pojęciem nie została podważona przez Trybunał Konstytucyjny. Pojęcie to zostało wyjaśnione w piśmiennictwie i było przedmiotem orzeczeń Sądu Najwyższego (m.in. postanowienie Sądu Najwyższego 4 z 19 marca 2020 r. w sprawie IV KZ 9/20 LEX nr 3168904; postanowienie Sądu Najwyższego z 14 stycznia 2021 r. IV KK 544/20 LEX nr 315960), co powoduje że możliwe jest ustalenie jego zakresu przedmiotowego (treści). Wskazać należy, że przyjęcie proponowanej zmiany pozwoli na pozostawienie bez rozpoznania pism skazanych, w których np. formułowane są absurdalne zarzuty pod adresem funkcjonariuszy Służby Więziennej, które już na „pierwszy rzut oka” nie mają żadnych podstaw, dotyczą kwestii oczywistych, nieweryfikowalnych, itp., co z kolei pozwoli zaoszczędzić siły i środki na działania m.in. zwiększające bezpieczeństwo w jednostkach penitencjarnych. W takich przypadkach nie ma żadnego uzasadnienia, aby pismo skazanego podlegało rozpoznaniu. Z art. 2 i art. 63 Konstytucji RP nie wynika prawo do składania skarg „oczywiście bezzasadnych”, tj. przepisy prawa powinny chronić przed rozpoznawaniem pism – skarg – stanowiących nadużycie prawa do skargi. Proponowane rozwiązanie wpisuje się w to założenie”[6]. Oznacza to, że Rada Legislacyjna, pomimo przeprowadzenia dłuższego dowodu w ogóle nie zwróciła uwagi na to, że być może wprowadzenie dodatkowego przepisu wiązałoby się ze zwyczajną inflacją prawa, co właściwie już samo przez się kłóci się z zasadami poprawnej legislacji.

4. Ograniczenie zasady bezpośredniego przesyłania korespondencji tymczasowo aresztowanego.

Projektowana zmiana art. 217b 1 § a k.k.w. ma na celu ograniczenie zasady bezpośredniego przesyłania korespondencji tymczasowo aresztowanego do jego obrońcy w sprawie, w związku z którą został tymczasowo aresztowany. Powyższe rozwiązanie, jako potencjalnie prowadzące do naruszenia tajemnicy obrończej w innych sprawach karnych nie zasługuje na aprobatę. Pamiętać trzeba, że prawo do obrony może być przecież realizowane korespondencyjnie[7]. Zwrócić przy tym należy uwagę, że podmioty uprawnione do pełnienia funkcji obrończych wykonują swoje zadania w ramach zawodów zaufania publicznego. Wspomniane ograniczenie stanowi z kolei ze strony państwowej zaprzeczenie uznawania przedstawicieli tychże zawodów za godnych zaufania[8]. Zwrócić trzeba też uwagę na projektowane brzmienie art. 217c k.k.w.: „§ 1.  Tymczasowo aresztowany nie może korzystać z innych niż samoinkasujący aparat telefoniczny środków łączności.”. Przepis ten winien zostać doprecyzowany, bowiem za środek łączności można uznać także inne środki niż środki łączności bezpośredniej, a zatem z obecnie proponowanego brzmienia przepisu wynika, że tymczasowo aresztowany nie mógłby np. odbierać przeznaczonej dla niego korespondencji.

Jeszcze w odniesieniu do zagadnienia wskazanego wyżej samoinkasującego aparatu telefonicznego wskazać należy na pewną dozę optymizmu Ministerstwa Sprawiedliwości, które zostało zaprezentowane w odpowiedzi na pismo Rady Legislacyjnej[9]. Jak pisze min. Michał Woś „w odniesieniu do uwagi dotyczącej pokrycia kosztów kontaktu telefonicznego skazanego z obrońcą należy wskazać, że nie ma żadnych przeszkód, aby koszty rozmów były pokrywane przez skazanego z otrzymywanego przez niego wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia. Ponadto zgodnie z projektowanym art. 105b § 1 zdanie drugie k.k.w. w uzasadnionych wypadkach dyrektor zakładu karnego może udzielić zgody na skorzystanie z samoinkasującego aparatu telefonicznego na koszt zakładu karnego. Nie zachodzi zatem w tym przypadku zagrożenie naruszenia realizacji prawa do obrony”[10]. Zauważyć w tym miejscu należy, że możliwości pracy skazanych za wynagrodzeniem są statystycznie ograniczone. Istnieje więc realne prawdopodobieństwo, że zainteresowany nie będzie miał w pewnym okresie możliwości zarobkowania. Pozostaje zatem pytanie, czy brak możliwości zarobkowania w każdym razie decydowałby o zaistnieniu uzasadnionego wypadku, by dyrektor zakładu karnego udzielił zgody na skorzystanie z samoinkasującego aparatu telefonicznego na koszt zakładu karnego. Wobec braku wyraźnego określenia przepisami prawa dyrektorowi pozostawia się pewien luz decyzyjny i możliwość indywidualnej oceny każdego przypadku, a więc projektodawca faktycznie godzi się na ryzyko, że może jednak zajść, wbrew oficjalnej deklaracji, w tym przypadku zagrożenie naruszenia realizacji prawa do obrony.

5. Proponowane sposoby zwiększenia efektywności egzekwowania kary pozbawienia wolności

W związku z zamiarem zwiększenia efektywności egzekwowania kary pozbawienia wolności proponuje się dwa rozwiązania:

1. wydłużenie okresu, po którym skazany może ubiegać się o warunkowe przedterminowe zwolnienie w przypadku, gdy wydano wobec niego prawomocne postanowienie stwierdzające, że bezprawnie utrudniał wykonanie kary pozbawienia wolności, do odbycia trzech czwartych kary;
2. obligatoryjne zarządzenie przez sąd meriti przymusowego doprowadzenia do zakładu karnego celem odbycia orzeczonej kary pozbawienia wolności.

O ile pierwsze ze wskazanych rozwiązań nie budzi poważnych zastrzeżeń, bowiem warunkowe przedterminowe zwolnienie jest rozwiązaniem stosowanym wyjątkowo (zasadą jest odbycie kary w pełnej wysokości), to rozwiązanie drugie, choć niewątpliwie skuteczne, stanowi zdecydowanie za daleką ingerencję w wolność człowieka. Szczególnie, gdy weźmie się pod uwagę projektowany art. 79 § 1a k.k.w.:

„W szczególnie uzasadnionym wypadku, na wniosek skazanego, sąd może wezwać skazanego do stawienia się w wyznaczonym terminie w areszcie śledczym, położonym najbliżej miejsca jego stałego pobytu, wraz z dokumentem stwierdzającym tożsamość, jeżeli dotychczasowa postawa i zachowanie skazanego uzasadniają przypuszczenie, że skazany stawi się na wezwanie. Zarządzenie wymaga uzasadnienia.”

Jeśli bowiem uzasadnienia wymaga ewentualne wezwanie do stawienia się w zakładzie karnym, jest ono obwarowane wymogami, które musi spełniać skazany, wypadek powinien być szczególnie uzasadniony (a nie tylko uzasadniony), a sam zainteresowany powinien złożyć stosowny wniosek, to oczywistym celem jest to, żeby regulacja ta nie była stosowana często i była rzadkim wyjątkiem od zasady. Tymczasem doprowadzanie skazanych angażowałoby istotnie funkcjonariuszy Policji i odciągało ich od innych bieżących zadań. Także zatrzymanie skazanego odbywałoby się prawdopodobnie na oczach domowników, sąsiadów, współpracowników itd., przez co odczuwalnie dotknięte np. ostracyzmem społecznym mogłyby być osoby niezwiązane z popełnionym przestępstwem.

Wskazać trzeba, że sam projektodawca zauważa, że przedstawione przez niego dane statystyczne mogą nie uwzględniać wszelkich sytuacji mających wpływ na prezentowane liczby: „(…) przedstawione liczby obejmują zarówno skazanych, którzy uchylają się od obowiązku stawienia się do odbycia kary pozbawienia wolności, jak i tych, którzy np. złożyli wniosek o zezwolenie na odbywanie kary w systemie dozoru elektronicznego, odroczenie wykonania kary, wstrzymanie wykonania kary, i co do których to decyzji sądu administracja jednostki penitencjarnej nie otrzymała informacji od właściwego sądu”[11]. Częściowo do podobnego wniosku dochodzi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wskazuje on, że „w uzasadnieniu do projektu wskazano, iż: «spośród osób wezwanych do stawienia się w wyznaczonym terminie w areszcie śledczym tylko niewielki odsetek skazanych wywiązuje się z tego obowiązku zgodnie z wezwaniem sądu», jednak nie określono rzeczywistej liczby takich osób”. Minister wskazuje tu również na prawdopodobieństwo znacznego zwiększenia obciążenia Policji sprawami tego rodzaju[12].

Wskazać w tym miejscu należy, że brak informacji odnośnie do tego, z jakich powodów projektodawca uznał, że konieczne jest kumulatywne zastosowanie obu ww. rozwiązań, poważnie ingerujących jednak w wolność osobistą i zasadę humanitaryzmu. Wydaje się, że w związku z powyższym proponowane rozwiązania nie spełniają również tzw. testu proporcjonalności. Szczególnie w przypadku rozwiązań o charakterze prawnokarnym stanowi to poważny zarzut, być może wręcz dyskwalifikujący.

Kończąc tę część rozważań warto przytoczyć także odpowiedź Ministerstwa Sprawiedliwości na uwagi Rady Legislacyjnej w tym zakresie: „w odniesieniu do uwagi dotyczącej projektowanej zmiany art. 79 k.k.w. należy wskazać, że w ocenie projektodawcy uwzględnienie indywidualnej sytuacji skazanego, celem umożliwienia mu załatwienia najpilniejszych spraw życiowych, zanim dojdzie do rozpoczęcia wykonywania kary izolacyjnej, w szczególnych sytuacjach, możliwe jest w oparciu o zastosowanie instytucji odroczenia wykonywania kary pozbawienia wolności, zwłaszcza na podstawie art. 151 § 1 k.k.w. Projektowana zmiana powoduje, że skazany musi się liczyć z koniecznością odbycia kary pozbawienia wolności po zatrzymaniu i doprowadzeniu przez Policję, przy czym nie dojdzie do tego następnego dnia po wydaniu wyroku skazującego, a zatem skazany będzie miał czas na uregulowanie swojej sytuacji życiowej”[13]. Niezmiennie największą, niewyjaśnioną wątpliwością pozostaje, dlaczego w ogóle ma zostać przyjęte generalne założenie, że każdy skazany na karę pozbawienia wolności będzie zmierzał do utrudniania wykonania wyroku. Aktualnie, jeżeli istnieją wystarczające podstawy do takiego przypuszczenia, można wystąpić z wnioskiem o zastosowanie tymczasowego aresztowania osoby skazanej – pamiętać należy, że egzekucja wyroku karnego jest cały czas pewnym rodzajem postępowania karnego (postępowaniem wykonawczym), a więc może wystąpić m.in. potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania i przykładowo obawa ucieczki i ukrycia się sprawcy.

6. Poszerzenie stosowania systemu dozoru elektronicznego (dalej: SDA)

Wskazać trzeba, że chociaż projektodawcy wskazują na zamiar poszerzenia stosowania systemu dozoru elektronicznego, to jednak proponowane rozwiązania są w pewnym zakresie niekonsekwentne, a wręcz mogą prowadzić do skutku przeciwnego – do ograniczenia jego stosowania. Przykładem niech będzie planowany art. 43lj § 1a:

„§ 1a.  Jeżeli prokurator oświadczy, najpóźniej na posiedzeniu po ogłoszeniu postanowienia o udzieleniu skazanemu zezwolenia na odbycie kary w systemie dozoru elektronicznego, że sprzeciwia się udzieleniu zezwolenia, postanowienie, o którym mowa w art. 43lh § 1, staje się wykonalne z chwilą uprawomocnienia”.

Jego wejście w życie mogłoby ograniczyć liczbę orzekanych w I instancji zezwoleń, w konsekwencji wpływając na ich liczbę ogółem.

Na aprobatę z kolei zasługują zmiany dot. przesłanek umożliwiających procedowanie wniosku o zastosowanie SDA. Również godne uwagi jest przyznanie komisji penitencjarnej możliwości orzekania zezwolenia na odbycie kary w systemie dozoru elektronicznego.

7. Ogólne uporządkowanie przepisów karnych wykonawczych i proceduralnych. Zagadnienia pozostałe

Jak wskazuje sam legislator, „znaczna część projektowanych zmian dotyczy najbardziej wrażliwych obszarów pozostających we właściwości Służby Więziennej i stanowi kompleksowe podejście do rozwiązania najbardziej żywotnych problemów z jakim i spotykają się funkcjonariusze i pracownicy Służby Więziennej podczas codziennej realizacji obowiązków kodeksowych i ustawowych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Proponowane w tym zakresie rozwiązania legislacyjne opierają się w szczególności na doświadczeniach personelu jednostek penitencjarnych całego kraju zebranych i usystematyzowanych przez resort sprawiedliwości oraz Centralny Zarząd Służby Więziennej”[14]. Wskazać jednak trzeba, że zasadniczo sformułowanie w taki sposób potrzeby wprowadzenia zmian stanowi przejaw świadomego uniemożliwienia ewentualnego wdania się w tym zakresie w rzeczową polemikę z propozycją legislacyjną. O ile zrozumieć można, że może istnieć rzeczywista potrzeba aktywności prawodawczej w związku z codziennością pracy Służby Więziennej, to jednak powinno się oczekiwać od projektodawcy rządowego przedstawienia większej liczby konkretnych danych. Powyższe mankamenty nie powinny jednak stanowić czynnika dyskwalifikującego przedmiotową legislację.

Da się zauważyć zamiar twórcy projektu w postaci uregulowania niektórych kwestii, takich jak dyspozycja ciałem po śmierci denata czy przepisów postępowania sądowo-administracyjnego, niejako przy okazji procedowania ustawy. Nastręcza to pewnych wątpliwości odnośnie do zachowania łączności przedmiotowej z innymi projektowanymi zmianami, a w konsekwencji zachowania zasad prawidłowej legislacji.

8. Podsumowanie

Projekt ustawy w obecnym brzmieniu ocenić należy dwojako. Na aprobatę zasługuje m.in. w ogóle podjęcie wyzwania kompleksowej reformy przepisów prawa karnego wykonawczego, a także starań na rzecz poszerzenia stosowania SDE. Z kolei z pewnością nie można się zgodzić z propozycjami daleko idącej arbitralności postępowania, szczególnie w zakresie pozostawienia skarg skazanych bez rozpoznania czy też sposobów zwiększenia efektywności egzekwowania kary pozbawienia wolności. W pozostałym zakresie planowane zmiany należy ocenić na ogół pozytywnie jako realizujące cele wskazane w uzasadnieniu.

Łukasz Bernaciński - członek Zarządu Ordo Iuris

Przemysław Pietrzak - dyrektor Wydawnictwa Naukowego Ordo Iuris, analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris