Komentarz do poselskiego projektu noweli ustawy o ochronie zwierząt (druk sejmowy nr 597/IX kadencja) Instytut na rzecz kultury prawnej Ordo Iuris

Główne tezy:

1. Z przepisów konstytucyjnych należy odczytywać wzorzec „dobrego gospodarza” oraz standard „rodzinnego gospodarstwa rolnego” jako określające obowiązki właściciela zwierzęcia i funkcje zwierząt hodowlanych. Wyrazem tego jest troska o ochronę zwierząt, zasada ich humanitarnego traktowania, obowiązek uwzględniania potrzeb zwierzęcia, poszanowania, ochrony i opieki[1] – połączone jednak z utylitarnym wyrażeniem wartości zwierzęcia jako „wartości użytkowej i hodowlanej”[2].

2. Konsekwentnie, zwierzęta pozostają przedmiotem prawa, a nie jego podmiotem. Tym samym w świetle norm ustrojowych i ustawowych nie jest uprawnione posługiwanie się pojęciem „praw zwierząt”[3]. Nie zmienia to faktu, że na właścicielu ciążą obowiązki związane z ww. standardami traktowania zwierząt. Ustawa dostrzega także, że zwierzę, jako istota żyjącą, jest zdolne do odczuwania cierpienia i nie jest rzeczą.

3. Wszelkie obowiązki dotyczące ochrony zwierząt, nakładane zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, muszą uwzględniać te założenia aksjologiczne – godząc w myśl standardu „dobrego gospodarza” troskę i ochronę zwierząt z określeniem ich wartości poprzez odniesienie do „wartości użytkowej i hodowlanej”.

4. W tym kontekście za zbyt daleko idący należy uznać całkowity zakaz – w praktyce wprowadzany w omawianym projekcie – trzymania zwierząt na uwięzi. Oczywiście wykorzystywanie uwięzi powinno spełniać odpowiednie standardy, jednak całkowity zakaz stosowania tego rodzaju rozwiązań może być przyczyną utraty „wartości użytkowej” wielu zwierząt

5. Spośród rozwiązań zaproponowanych w omawianym tu projekcie na krytykę zasługuje propozycja wyposażenia w daleko idące kompetencje organizacji pożytku publicznego, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Wśród nich za najważniejsze należy uznać umożliwienie przedstawicielom tego rodzaju organizacji wejścia w asyście Policji lub Straży Gminnej (Miejskiej) na teren nieruchomości, na której przebywa zwierzę – nawet bez zgody lub pomimo sprzeciwu właściciela. Projektodawcy nie przewidują przy tym po stronie właściciela proceduralnych norm chroniących go przed nadużyciami tego prawa. W szczególności brak jest nawet minimum gwarancji praw poprzez mechanizmy analogiczne do tych obowiązujących w razie przeszukania nieruchomości i zatrzymania rzeczy zgodnie z procedurą karną.

6. Przyznanie przedstawicielom organizacji pożytku publicznego, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, uprawnień analogicznych do kompetencji służb państwowych, stwarza poważne niebezpieczeństwo nadużyć. Tym bardziej, że projektodawcy nie precyzują relacji pomiędzy podejmującym „interwencję” przedstawicielem organizacji a asystującym mu funkcjonariuszem.

7. Za niezgodny z Konstytucją RP należy uznać także zakaz chowu i hodowli zwierząt futerkowych w celu pozyskania z nich futer. Prowadzenie działalności rolnej – w tym chowu i hodowli – zalicza się do przejawów prowadzenia działalności gospodarczej, co z kolei jest chronione przez art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny i możliwe tylko wtedy, gdy nie godzi w samą istotę danej wolności. Zakaz chowu i hodowli zwierząt w celu pozyskiwania futer nie spełnia tego warunku.

8. Deklarowany w projekcie cel w postaci zwiększenia standardu ochrony zwierząt mogą zostać osiągnięte za pomocą innych, mniej dotkliwych dla praw i wolności środków, jak np. zaostrzenie zasad prowadzenia tego rodzaju działalności gospodarczej, czy zwiększenie zakresu nadzoru nad nią ze strony właściwych organów państwa. Zastrzeżenia budzi także proponowany okres vacatio legis – zakładane 12 miesięcy od czasu publikacji ustawy stanowią zbyt krótki okres, by przedsiębiorcy prowadzący wskazaną działalnością mogli ją efektywnie zakończyć (np. poprzez spłatę zobowiązań zaciągniętych w związku z prowadzeniem przedsiębiorstw), a jednocześnie „przebranżowić się”.

9. Powyższe zastrzeżenia dotyczą w równym stopniu bliskich całkowitemu zakazowi ograniczeń w dopuszczalności uboju rytualnego. Należy ponadto podkreślić, iż w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, iż tego rodzaju ubój stanowi przejaw korzystania z wolności religijnej. Pozostawienie krajowym związkom wyznaniowym możliwości dokonywania zamówień mięsa pochodzącego z uboju rytualnego nie czyni zadość ochronie wolności religii, której istota wyraża się także w możliwości indywidualnego (nie poprzez związek wyznaniowy) wykonywania praktyk religijnych.

10. Komentowany projekt podlega procedurze notyfikacji Komisji Europejskiej. Stosownie do art. 5 ust. 1 dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego.

 

1. Najważniejsze z proponowanych zmian

 

Jednym z podstawowych celów poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw, który został złożony w Sejmie 11 września br.[4], jest wprowadzenie zakazu chowu lub hodowli zwierząt futerkowych[5], z wyjątkiem królika, w celu pozyskania z nich futer (art. 1 pkt 7 projektu). Zakaz ten ma wejść w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy (art. 13 projektu). Poza tym projektodawcy zakładają dopuszczenie organizacji wystaw i pokazów zwierzęcych jedynie w celu prezentowania cech danej rasy zwierząt (art. 1 pkt 9 projektu); wprowadzenie zakazu wykorzystywanie zwierząt w celach rozrywkowych i widowiskowych (art. 1 pkt 10 lit. a projektu); nałożenie na lekarzy weterynarii przeprowadzania raz na kwartał kontroli schronisk (art. 1 pkt 14 projektu), czy powołanie przy ministrze właściwym do spraw administracji publicznej Rady do spraw Zwierząt (art. 1 pkt. 15 projektu).

Autorzy projektu przewidują także zmiany w zakresie możliwości dokonywania tzw. uboju rytualnego, określanego w projekcie, jako „ubój bez ogłuszania”. W myśl proponowanych przepisów będzie on mógł zostać przeprowadzony jedynie na potrzeby związków wyznaniowych o uregulowanej sytuacji prawnej funkcjonujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, których „obrządki religijne” przewidują „szczególne sposoby uboju”. Jednocześnie w takich przypadkach ma nie być dopuszczalne stosowanie systemów krępujących bydło przez umieszczenie w odwrotnym położeniu lub w dowolnym innym nienaturalnym położeniu (art. 1 pkt 12 lit. a projektu). Ponadto projektodawcy przewidują ustawowe upoważnienie – dla ministra właściwego do spraw rolnictwa, który korzystałby z niej po porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych – do wydania rozporządzenia, w którym zostałyby określone: kwalifikacje osób uprawnionych do uboju bez ogłuszania; warunki wyładunku, przemieszczania, przetrzymywania, unieruchamiania w celu dokonania uboju bez ogłuszania; warunki i metody uboju bez ogłuszania stosownie do gatunku; warunki nadzoru oraz określania maksymalnych potrzeb członków związków wyznaniowych o uregulowanej sytuacji prawnej funkcjonujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie w projekcie przewidziano, iż przy konstruowaniu tych regulacji właściwy minister będzie zobowiązany wziąć pod uwagę konieczność zapewnienia humanitarnego traktowania zwierząt podczas uboju bez ogłuszania oraz zaspokojenia potrzeb własnych wyłącznie członków związków wyznaniowych o uregulowanej sytuacji prawnej funkcjonujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 pkt 12 lit. b projektu).

Spośród rozwiązań zakładanych w projekcie warto wyróżnić zdecydowanie poszerzenie uprawnień organizacji społecznych posiadających status organizacji pożytku publicznego, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Mają one otrzymać m.in. możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących ochrony zwierząt (art. 1 pkt 16 projektu), wytaczania powództwa w celu ochrony zwierząt (art. 2 projektu), czy wykonywania prawa pokrzywdzonego w sprawach o przestępstwa, których przedmiotem było zwierzę oraz o przestępstwa określone w rozdziale XXII Kodeksu karnego (art. 4 projektu). Poza tym upoważnieni przedstawiciele tego rodzaju organizacji mają zyskać prawo żądania asysty Policji lub straży gminnej przy odbiorze zwierzęcia, nad którym jego właściciel się znęca. Takiemu przedstawicielowi – w asyście Policji lub straży gminnej – ma także przysługiwać prawo wejścia na teren nieruchomości, na której przebywa zwierzę, bez zgody lub pomimo sprzeciwu jej właściciela (art. 1 pkt 3).

 

2. Ochrona zwierząt w prawie polskim a wolności i prawa konstytucyjne

 

Odnosząc się do komentowanego projektu w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że  że  ani polski ustrojodawca, ani ustawodawca nie posługuje się terminem „prawa zwierząt”. Pojęcie to nie zostaje wprost przywołane w projekcie nowelizacji, jednak przyjęcie perspektywy „praw zwierząt” jako konstytucyjnie chronionego dobra i – tym samym – upodmiotowienie prawne zwierząt, ułatwia ważenie tak zdefiniowanych „praw zwierząt” z innymi konstytucyjnie chronionymi dobrami, jak własność, wolność gospodarcza, czy ustrój rolny oparty na wzorcu rodzinnego gospodarstwa rolnego. Projekt i jego uzasadnienie jedynie nawiązują do koncepcji „prawa zwierząt”, nie posługując się tym pojęciem w istotnych postanowieniach projektu. Jednocześnie, projekt jest świadectwem nie tylko ważenia owych „praw zwierząt” z prawami człowieka, ale nawet przyznania im w pewnych okolicznościach pierwszeństwa przed ochroną własności, wolnością gospodarczą czy zasadą ustroju rolnego opartego na wzorcu rodzinnego gospodarstwa rolnego.

            Polski ustrojodawca, zamiast odwoływać się do wątpliwej konstrukcji „praw zwierząt”, posługuje się konsekwentnie pojęciem „obowiązku dbałości o stan środowiska” (art. 86 Konstytucji) czy „ochrony środowiska” (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 74 ust. 2, 3, 4 Konstytucji) i „odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie” (art. 86 Konstytucji). W kontekście hodowli zwierząt zasady te odczytywać należy w świetle ustroju rolnego, który ustawa zasadnicza wiąże z pojemnym treściowo pojęciem „rodzinnego gospodarstwa rolnego” (art. 23 Konstytucji), w czym zawiera się nie tylko pożądana struktura własnościowa i osobisty nakład pracy[6], ale także ograniczona skala gospodarstwa i rodzinny, międzypokoleniowy charakter. Łącznie wzorzec ten nazwać można wzorcem „dobrego gospodarza” prowadzącego zrównoważoną gospodarkę rolną z myślą o jej przekazaniu w niepogorszonym stanie kolejnemu pokoleniu. Model ten łączy użytkowe podejście do hodowli zwierząt z troską o ich stan i odpowiedzialną ochronę warunków procesu hodowlanego.

            Jednak w żadnym wypadku nie oznacza to, że ochrona zwierząt – zwłaszcza ich dobrostanu – znajduje się poza sferą działalności prawodawczej . Wręcz przeciwnie, czego najdobitniejszym wyrazem jest art. 1 ustawy o ochronie zwierząt[7], zgodnie z którym zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek zaś jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Aczkolwiek w sprawach nieuregulowanych w przedmiotowej ustawie, ustawodawca nakazuje stosowanie do zwierząt odpowiednio przepisów dotyczących rzeczy (art. 1 ust. 2). Pomijając kwestię szczegółowych rozwiązań prawnych dotyczących różnego rodzaju gatunków zwierząt, sposobu ich życia, czy przeznaczenia, należy uznać, że co do zasady ustawodawca nie traktuje zwierząt jako rzeczy, ale umożliwia obrót nimi – w granicach legalnych możliwości posiadania – na zasadach obrotu cywilnoprawnego[8].

            Nie ma więc wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym zwierzęta nie są uznawane za rzeczy, ale jednocześnie podlegają ochronie prawnej na zupełnie innych zasadach, niż ludzie - aksjologicznym źródłem tejże ochrony jest fakt, iż zwierzęta będąc istotami żywymi są zdolne do odczuwania cierpienia, ale w żadnym wypadku nie odczuwają godności osobowej. Stąd nie mają „praw", ale są przedmiotem prawa.

            W związku z powyższym w pełni zrozumiałe jest, z jakich powodów ustrojodawca nie poświęcił zwierzętom osobnej regulacji. Jednak w żadnym wypadku nie oznacza to, że proponowanego projektu ustawy nie można ocenić pod kątem jego konstytucyjności – takie założenie stałoby w oczywistej sprzeczności z zasadą nadrzędności Konstytucji RP (art. 8). Przywołane powyżej regulacje powinny być oceniane przede wszystkim w perspektywie jej art. 22, 20, 23 oraz 53 ustawy zasadniczej.

            Zgodnie z art. 23 zd. pierwsze Konstytucji RP podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Przepis ten jest elementem „konstytucyjnej problematyki regulacji ustroju gospodarczego państwa”[9], a jednocześnie stanowi normę o charakterze ochronnym, w nie umniejszającej ochrony konstytucyjnej innym („większym”) gospodarstwom rolnym[10]. W związku z tym prowadzenie gospodarstwa rolnego należy uznać za szczególny rodzaj działalności gospodarczej, samo zaś gospodarstwo jest rodzajem przedsiębiorstwa. W związku z tym „gospodarstwo rolne jest szczególnym przedmiotem własności, a władze publiczne mają obowiązek podejmowania działań, aby jego prowadzenie było <produktywną> formą gospodarowania”[11].

            Nie ma zatem wątpliwości, że prowadzenie działalności rolnej - a do takiej zalicza się także chów i hodowlę zwierząt - należy zaliczyć do przejawów prowadzenia działalności gospodarczej, co z kolei stanowi przedmiot wolności poręczonej i chronionej w art 22. Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie stoi na stanowisku, że – biorąc pod uwagę także art. 20 obowiązującej ustawy zasadniczej – polski ustrojodawca gwarantuje prawo podmiotowe do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej. Jednocześnie za ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej TK uznaje „takie regulacje prawne, które formułują bezwzględne lub względne zakazy podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Zakazy o charakterze bezwzględnym mogą dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego analizowanej wolności”[12].

            Poza tym w art. 22 Konstytucji RP ustrojodawca kompleksowo uregulował zarówno formalne, jak i materialne przesłanki ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej[13], co z w praktyce oznacza, iż takie ograniczenie może nastąpić jedynie w drodze ustawy (przesłanka formalna) i tylko ze względu na ważny interes publiczny (przesłanka materialna). O ile przesłanka formalna wydaje się w tym kontekście jasna, o tyle wykładnia przesłanki materialnej wymaga pewnego komentarza. Za „ważny interes publiczny” w orzecznictwie konstytucyjnym uznaje się przesłanki ograniczenia praw i wolności wymienione w tzw. ogólnej klauzuli limitacyjnej – a więc w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – tj. bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowie i moralność publiczną oraz ochronę wolności i praw innych osób[14]. Jednak, skoro klauzula ta nie została zdefiniowana przez ustrojodawcę, a więc jednocześnie ma charakter niedookreślony, w grę mogą tu wchodzić także inne wartości.

Nie ma także wątpliwości, że w każdym przypadku – zwłaszcza, gdy ustawodawca chce sięgnąć po tak radykalny środek, jak całkowity zakaz możliwości wykonywania gwarantowanej konstytucyjnie wolności – należy precyzyjnie wyważyć, czy zakładane regulacje znajdują się w odpowiedniej proporcji do ograniczanych praw i celów, jakie ma się zamiar osiągnąć prawodawca. W praktyce operacja ta sprowadza się do pozytywnej odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. przydatność); czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony ważnego interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. konieczność); czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. proporcjonalność sensu stricto)^[15].

W stosunku do wolności gospodarczej znajduje zastosowanie także art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji, zakazujący naruszania istoty wolności i praw, a więc obszaru, bez którego wolność lub prawo w ogóle nie mogą istnieć, stanowiącego jednocześnie o ich tożsamości^[16]. Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie wskazuje na istnienie „nieprzekraczalnych granic ingerencji państwa (przede wszystkim prawodawcy) w sferę gwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności jednostki”^[17], którą właśnie wyznacza istota danej wolności lub prawa. W związku z tym badając, czy dana regulacja spełnia te wymagania, zawsze konieczne jest określenie istoty wolności lub prawa, a następnie ocena, czy regulacja nie narusza tak wyznaczonego „jądra”. Właściwie nie ma wątpliwości, że wprowadzenie całkowitego zakazu określonego rodzaju działalności gospodarczej należy rozpatrywać właśnie w kategoriach naruszenia istoty samej wolności, a nie tylko poszczególnych przesłanek zasady proporcjonalności.

            Komentowany projekt wprowadza również ograniczenia w zakresie możliwości przeprowadzania uboju rytualnego. W tym zakresie podlega on ocenie także pod kątem art. 53 Konstytucji RP. Zgodnie z ust. 2 zd. pierwsze tego przepisu, wolność religii obejmuje wolność wyznawania lub przyjmowania religii według własnego wyboru oraz uzewnętrzniania indywidualnie lub z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie. Warto podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny jeszcze na mocy przepisów Konstytucji z 1952 r. orzekł, iż „wolność sumienia nie oznacza jedynie prawa do reprezentowania określonego światopoglądu, ale przede wszystkim prawo do postępowania zgodnie z własnym sumieniem, do wolności od przymusu postępowania wbrew własnemu sumieniu”^[18]. W doktrynie panuje właściwie zgoda co do tego, że spożywanie koszernych potraw i dokonywanie w związku z tym stosownych czynności rytualnych, mieści się w zakresie korzystania z gwarantowanej konstytucyjnie wolności sumienia i religii^[19].  

            Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że ubój rytualny stanowi sposób praktykowania religii i jako taki podlega ochronie przewidzianej w art. 53 ust. 1, 2 i 5 Konstytucji RP. W wyroku z 10 grudnia 2014 r. TK[20] uznał za niekonstytucyjny zakaz dokonywania uboju w rzeźni według szczególnych metod wymaganych przez obrzędy religijne. Trybunał – przypominając, że wolność sumienia i religii jest fundamentalnym prawem człowieka – stwierdził, iż nie jest władny oceniać zasadności podejmowania określonych praktyk religijnych, związanych np. ze spożywaniem koszernego mięsa. Jednocześnie jednoznacznie podkreślił, że w ramach ochrony wolności sumienia i religii mieści się także zabezpieczenie wykonywania praktyk niekonwencjonalnych, czy niepopularnych w danym społeczeństwie. Stąd ubój zwierzęcia bez jego ogłuszenia, praktykowany w myśl zasad religijnych, stanowi przejawił praktykowania wolności sumienia i religii chroniony zarówno przez polską ustawę zasadniczą, jak i akty prawa międzynarodowego.

W uzasadnieniu do wskazanego orzeczenia Trybunał jednoznacznie podniósł, że legalność uboju rytualnego zależy od dwóch, spełnionych łącznie, okoliczności: dokonania go w rzeźni według przepisów prawa polskiego i unijnego regulujących prowadzenie uboju zwierząt oraz zgodnie z normami religijnymi danego wyznania. Tym samym nie jest dopuszczalny ubój bez ogłuszenia dokonany z naruszeniem wymagań i przesłanek religijnych. W tym kontekście warto zauważyć, że w doktrynie podkreśla się, że ubój rytualny niedokonywany bezpośrednio w związku z zaspokajaniem potrzeb religijnych, a w celach biznesowych należy oceniać z punktu widzenia konstytucyjnych gwarancji prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP)^[21].

            W każdym razie, skoro ubój rytualny stanowi praktykę religijną – ugruntowaną przede wszystkim wśród wyznawców judaizmu i islamu – podlega ochronie przewidzianej w art. 9 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności[22]. Tezę tę wzmacniają inne uregulowania prawnomiędzynarodowe, chociażby art. 17 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie zwierząt przeznaczonych do uboju^[23] upoważniający państwa-strony do zezwolenia na ubój zwierząt bez wcześniejszego ogłuszenia m.in. w przypadku dokonywania „uboju zgodnie z obyczajami religijnymi”. Jednak wówczas należy zapewnić minimalizację cierpień zwierzęcia (art. 17 ust. 2) oraz – w przypadku uboju rytualnego bydła rogatego – przed jego dokonaniem zwierzę musi zostać unieruchomione metodą mechaniczną (art. 13). Natomiast w kontekście proponowanych przez projektodawców rozwiązań warto wskazać, że w sprawie Audience Association Culturelle Israélite Cha'are Shalom ce Tsedet przeciwko Francji^[24] – Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, obradujący jako Wielka Izba, stwierdził, że ograniczenie możliwości przeprowadzania uboju rytualnego zwierząt jedynie w rzeźni nie łamie art. 9 Europejskiej Konwencji. W przedmiotowym orzeczeniu Trybunał wprost potwierdził, że ubój rytualny jest sposobem praktykowania religii i jako taki podlega ochronie art. 9 Konwencji (§ 73). Jednak taki ubój powinien być – w imię „ogólnego interesu” – prowadzony pod kontrolą władz państwowych (§ 74), a jednocześnie musi stanowić przejaw praktykowania religii (§ 78).

           

3. Wybrane standardy ochrony zwierząt w prawie Unii Europejskiej

 

Oceniając proponowane w komentowanym projekcie rozwiązania warto przytoczyć także najważniejsze regulacje prawa Unii Europejskiej w omawianej tu materii. Do analizowanych zagadnień właściwie bezpośrednio odnosi się rozporządzenie Rady (WE) nr 1099/2009 z dnia 24 września 2009 roku w sprawie ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania^[25].

Cele tego aktu normatywnego prawodawca unijny jasno wyraził w motywach rozporządzenia, zwłaszcza w jego pkt. 2, wskazując że „podmioty gospodarcze lub wszelkie osoby związane z uśmiercaniem zwierząt powinny podejmować wszelkie konieczne działania, aby uniknąć zadawania bólu i zminimalizować niepokój i cierpienie zwierząt w trakcie uboju lub uśmiercania”. Jednocześnie w rozporządzeniu pozostawiono krajom członkowskim prawo zachowania w swoich porządkach normatywnych uboju bez ogłuszania, dokonywanego w rzeźni zgodnie z obrzędami religijnymi (pkt 18 motywów). Przy czym przez „obrzęd religijny” prawodawca unijny rozumie ciąg czynności związanych z ubojem zwierząt i zalecany przez religię (art. 2g). Prawodawca unijny wymaga, aby podczas dokonywania uboju bez wcześniejszego ogłuszenia czynność tę przeprowadzić ostrym nożem, jednorazowo podcinając gardło. Jednocześnie zwierzęta najczęściej poddawane tej procedurze powinny być indywidualnie i mechanicznie krępowane (pkt 43 motywów).

Zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia Rady ubój bez wcześniejszego ogłuszenia zwierzęcia może zostać dokonany jedynie, jeżeli jest przeprowadzany w rzeźni według szczególnych metod wymaganych przez obrzędy religijne. Warto przy tym pamiętać, że prawodawca unijny nałożył na podmioty gospodarcze obowiązek zapewniania wykonywania uboju rytualnego przez osoby posiadające świadectwo kwalifikacji (art. 7 ust. 2), które można uzyskać jedynie po odbyciu właściwego szkolenia i zdaniu niezależnego egzaminu organizowanego przez wyznaczony przez państwo członkowskie organ (art. 21 ust. 1). Ponadto zwierzęta poddawane ubojowi w ten sposób muszą być krępowane indywidualnie – przy czym przeżuwacze krępuje się mechanicznie. Jednocześnie prawodawca unijny zakazał w takich sytuacjach stosowania systemów krępujących bydło przez umieszczenie w odwrotnym położeniu lub w jakimkolwiek innym, nienaturalnym położeniu. Jednak warunkiem zastosowania takiego rozwiązania jest umieszczenie w urządzeniu krępującym ruchy boczne i pionowe głowy zwierzęcia, dającym się regulować odpowiednio do wielkości zwierzęcia (art. 15 ust. 2).

Warto zasygnalizować, że przepisów rozporządzenia Rady nr 1099/2009 nie stosuje się między innymi w przypadku uśmiercania zwierząt podczas eksperymentów naukowych przeprowadzanych pod nadzorem właściwego organu, podczas polowań, uśmiercania i rekreacyjnego łowienia ryb, imprez kulturalnych lub sportowych, a także uśmiercania drobiu, królików i zajęcy poddawanych ubojowi przez ich właścicieli poza rzeźnią na potrzeby własnej domowej konsumpcji (art. 1 rozporządzenia).

 

4. Konieczność przeprowadzenia procedury notyfikacji

 

Należy ponadto podkreślić, że komentowany projekt podlega procedurze notyfikacji Komisji Europejskiej. Stosownie do art. 5 ust. 1 dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego[26], co do zasady, państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych. Za takie przepisy uznaje się m.in. przepisy zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług (art. 1 ust. 1 lit. f dyrektywy). Jednocześnie materia objęta omawianym tu projektem nie korzysta z żadnego z wyłączeń obowiązku przeprowadzenia procedury notyfikacyjnej.

Warto zaznaczyć, że zaniechanie obowiązku przeprowadzenia procedury notyfikacyjnej rodzi poważne skutki, zwłaszcza w sferze stosowania regulacji uchwalonych z pominięciem tejże procedury. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej naruszenie przepisów unijnych dotyczących notyfikacji powoduje niemożliwość stosowania przepisów technicznych[27], które także zawiera komentowany projekt.

 

5. Nowe kompetencje organizacji zajmujących się ochroną zwierząt

 

Spośród rozwiązań zaproponowanych w omawianym tu projekcie na zdecydowaną krytykę zasługuje propozycja wyposażenia w daleko idące kompetencje organizacje pożytku publicznego, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Wśród nich za najważniejsze należy uznać umożliwienie przedstawicielom tego rodzaju organizacji wejście na teren nieruchomości, na której przebywa zwierzę - nawet bez zgody lub pomimo sprzeciwu właściciela.

            Tym samym przedstawiciel wskazanych powyżej organizacji społecznych zyska uprawnienia analogiczne dla organów państwa prowadzących różnego rodzaju postępowania – zwłaszcza o charakterze karnym – głęboko ingerujące w prawa i wolności człowieka, w tym w prawo własności. Tego rodzaju interwencje – w myśl obowiązującego w Polsce prawa, chociażby Kodeksu postępowania karnego[28] – mogą być podejmowane nie tylko w jasno określonych przypadkach, ale przede wszystkim na zasadach zdefiniowanych w odpowiednich ustawach. Nie bez znaczenia jest tu także fakt, że funkcjonariusze Policji czy Straży Gminnej posiadają także stosowne wyszkolenie – także prawne – do prowadzenia tego rodzaju interwencji, a ich działalność podlega ścisłemu nadzorowi.

Przyznanie właściwych analogicznych uprawnień przedstawicielom organizacji, spełniających dwie cechy (zaliczanie się do grona organizacji pożytku publicznego i prowadzenie statutowej działalności w zakresie ochrony zwierząt), abstrahujące od uwarunkowań wypełnienia tego rodzaju zadań, stwarza bardzo poważne niebezpieczeństwo nadużyć. Tym bardziej, że projektodawcy nie precyzują relacji pomiędzy podejmującym „interwencję” przedstawicielem organizacji a asystującym mu funkcjonariuszem.

Poza tym regulacje te – przynajmniej w obecnym kształcie – mogą być interpretowane, jako obejście przepisów Kodeksu postępowania karnego regulujących czynności przeszukania i zatrzymania (art. 219-236a). Projektodawcy właściwie w ogóle nie gwarantują praw proceduralnych właścicielowi nieruchomości, na terenie której przedstawiciel organizacji społecznej miałby wykonywać swoje uprawnienia, chociażby w postaci wniesienia zażalenia na przeprowadzone czynności.

            Poza tym wskazane powyżej organizacje zyskają niezwykle szerokie możliwości podejmowania różnego rodzaju działań procesowych. Przykładowo projekt przyznaje im legitymację do wszczęcia lub wzięcia udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym „w sprawach dotyczących ochrony zwierząt”.  Przedmiotowe organizacje – oczywiście pod warunkiem wejścia w życie projektowanej noweli – zyskają także prawo do wytaczania powództwa w celu ochrony zwierząt. Oczywiście biorąc pod uwagę już obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania cywilnego[29], czy też Kodeksu postępowania administracyjnego[30] w polskim systemie prawa istnieje możliwość udziału, a nawet wszczęcia przez organizacje społeczne sprawy cywilnej bądź administracyjnej. Jednak proponowana nowela znacząco rozszerza dotychczasowe możliwości tego rodzaju działalności, dając wskazanym powyżej organizacjom daleko idące uprawnienia inicjowania – głównie przeciwko posiadaczom lub właścicielom zwierząt – rozpoczynania różnego rodzaju postępowań, bez wyraźnie określonych przez ustawodawcę przesłanek uprawniających do podjęcia działań procesowych.

            Szeroka legitymacja organizacji pozarządowych do inicjowania postępowań cywilnych i administracyjnych wynika już z samego brzmienia właściwych przepisów noweli stanowiących, że z uprawnienia tego przedmiotowe organizacje będą mogły skorzystać w „sprawach ochrony zwierząt”. Jak dotąd w przepisach prawa – także proponowanych w ramach noweli – i orzecznictwie termin ten nie został zdefiniowany. Zresztą na podstawie lektury uzasadnienia przedłożonego projektu można uznać, że tak szeroki zakres przyznanej przedmiotowym organizacjom legitymacji jest w pełni świadomym działaniem projektodawców.

            W uzasadnieniu wskazano, że w zakresie spraw cywilnych wskazane organizacje społeczne będą mogły wszczynać postępowania dotyczące czynności prawnych zawartych na szkodę zwierząt. Jako przykłady takich czynności projektodawcy wskazali umowy mające za przedmiot obrót zwierzętami lub sprzeczne z prawem umowy zawierane przez gminy na wyłapywanie zwierząt przez osoby niemające do tego kwalifikacji oraz bez zapewnienia zwierzętom miejsca w schronisku. W praktyce oznacza to, iż organizacja pozarządowa – spełniająca w istocie niezbyt wygórowane warunki – będzie mogła żądać chociażby stwierdzenia nieważności właściwie każdej umowy dotyczącej obrotu zwierzętami.

            Jednocześnie, co zostało już zasygnalizowane, legitymacja organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt do wszczynania postępowań cywilnych i administracyjnych nie została ograniczona koniecznością spełnienia szczegółowych przesłanek, co z kolei stwarza pole do różnego rodzaju nadużyć, zwłaszcza poprzez inicjowanie postępowań na wątpliwych, czy wręcz nieprawdziwych podstawach. To z kolei może oznaczać nieproporcjonalną ingerencję w prawa posiadaczy i właścicieli zwierząt.

 

6. Nowe obowiązki utrzymujących zwierzęta domowe

 

Projektodawcy planują znacząco zaostrzyć warunki, w jakich będzie mogło być trzymane zwierzę domowe. Obecnie ustawa o ochronie zwierząt zabrania trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu. Przy czym długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m (art. 9 ust. 2).

            Natomiast w myśl art. 1 pkt 4 omawianej noweli projektodawcy mają zamiar wprowadzić zupełny zakaz trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały. Jednocześnie tymczasowe (a więc nie stałe) trzymanie takich zwierząt na uwięzi ma zostać dozwolone pod warunkiem, że uwięź będzie miała minimum sześć metrów długości, a jednocześnie zapewni zwierzęciu co najmniej 20 m² powierzchni. Poza tym trzymanie zwierząt w kojcu ma być dozwolone tylko pod warunkiem zapewnienia w nim zwierzęciu ustalonej w projekcie powierzchni, uzależnionej od liczonej w kłębie wysokości zwierzęcia, tj. w przypadku zwierząt o wysokości do 50 cm nie mniej niż 9 m² powierzchni; od 51 do 66 cm nie mniej, niż 12 m²; powyżej 66 cm o nie mniej niż 15 m².

            Uzasadniając te rozwiązania projektodawcy wskazali, że „na tym etapie ewolucji człowiek winien uzmysłowić sobie, że łańcuch nie jest właściwym zabezpieczeniem ani psa, ani rewiru, którego pies ma pilnować”. Zdaniem projektodawców stosowanie łańcucha może prowadzić m.in. do „pogryzień przez inne psy”, a „samice psów utrzymywane na uwięzi są często zapładniane przez samce, właściciel nie ma pełnej możliwości kontroli rozrodczości suki, szczególnie w przypadkach, gdy znajduje się ona na otwartej przestrzeni lub gdy teren prywatnej posesji nie jest w sposób właściwy ogrodzony”. Niestety na poparcie tych tez projektodawcy nie podali jakichkolwiek danych empirycznych pozwalających na ich weryfikację, jak też nie wiadomo, w jaki sposób wprowadzenie opisanych wyżej regulacji miałoby przełożyć się na zmianę tego stanu rzeczy.

            Można nawet przypuszczać, że wprowadzenie w życie projektowanych w tym względzie rozwiązań może przynieść skutek odwrotny od zamierzonego. Otóż autorzy projektu nie definiują pojęcia „trzymania zwierząt na uwięzi na sposób stały”, proponując jednocześnie usunięcie z obowiązującej ustawy o ochronie zwierząt zakazujący trzymania w ten sposób zwierząt przez okres dłuższy, niż 12 godzin. W związku z tym należy uznać, że w istocie zakazane jest nawet krótkotrwałe trzymanie w ten sposób zwierzęcia na uwięzi, np. jedynie przez kilka godzin dziennie – przykładowo w okresie nieobecności domowników. W realiach wiejskich – do których w istocie przede wszystkim odnoszą się te regulacje – może to prowadzić do pozostawiania zwierząt bez właściwego zabezpieczenia ich przed wydostaniem się poza posesję właściciela, co z kolei stwarzałoby realne zagrożenie dla innych osób, zwłaszcza dzieci. Ponadto sześciomiesięczne vacatio legis przedmiotowych zmian wydaje się zbyt krótkie do dokonania właściwych dostosowań gospodarstw domowych do zupełnie nowych warunków utrzymywania zwierząt.

 

7. Zakaz chowu i hodowli zwierząt futerkowych

 

Analizując kwestie zakazu chowu i hodowli zwierząt futerkowych w celu pozyskania z nich futra w pierwszym rzędzie należy wskazać, że w uzasadnieniu komentowanego projektu nie podano dostatecznych racji, które usprawiedliwiałyby zupełnie pozbawienie przedsiębiorców możliwości prowadzenia działalności w obszarze hodowli zwierząt w celu pozyskania z nich futer. W uzasadnieniu projektu rozwiązanie to motywowano przysparzaniem zwierzętom zbędnych cierpień; negatywnym wpływem niektórych ferm na środowisko naturalne; „utrzymywanie zwierząt hodowlanych w ciasnych klatkach”; uchybienia w prowadzeniu ferm futerkowych wskazane w raporcie Najwyższej Izby Kontroli, czy zwiększanie się w ostatnich latach poparcia społecznego dla tego rodzaju zakazu.

            Jednak żaden z tych celów nie może uzasadnić zupełnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w omawianej tu branży. Podstawowym argumentem za słusznością tej tezy jest możliwość osiągnięcia zakładanych przez projektodawcę celów – a więc przede wszystkim poprawy standardów prowadzenia przedmiotowych hodowli czy zmniejszenia ich negatywnego wpływu na otoczenie – poprzez o wiele mniej dotkliwe rozwiązania. Wśród nich można by wymienić odpowiednie zaostrzenie norm dotyczących warunków, jakie musi spełnić podmiot mający zamiar rozpocząć prowadzenie działalności w omawianym sektorze; wyposażenie właściwych organów państwowych (zwłaszcza Inspekcji Weterynaryjnej) w efektywne instrumenty kontroli spełniania norm związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie chowu lub hodowli zwierząt futerkowych czy obowiązek okresowego raportowania przez przedsiębiorcę o stanie zdrowia chowanych bądź hodowanych przez niego zwierząt.

            Poza tym projektodawcy nie wskazują na jakiej podstawie wyróżnili chów i hodowlę zwierząt futerkowych w celu pozyskania futra – przeznaczając ją do likwidacji – spośród działalności hodowlanej prowadzonej w stosunku do innych gatunków zwierząt. Zasadniczym argumentem wydaje się tu „zbyteczność” korzystania z tego rodzaju produktów przez człowieka, jednak należy uznać, że analogiczny argument może dotyczyć całego szeregu innych produktów pochodzenia zwierzęcego – zwłaszcza w perspektywie argumentów podnoszonych przez wielu uczestników debaty publicznej np. w zakresie „zbyteczności” spożywania mięsa. To z kolei oznacza, iż zakaz ten ma charakter arbitralny, abstrahujący od obiektywnych kryteriów, które winny kierować określaniem przesłanek tak radykalnej ingerencji w poręczone konstytucyjnie prawa. Poza tym projektodawcy nie wskazali, w jaki sposób przywołane przez nich stanowisko etyczne odnosi się do klauzuli limitacyjnej wolności gospodarczej zawartej w Konstytucji RP.

          W konsekwencji, proponowany zakaz chowu i hodowli zwierząt futerkowych nie spełnia standardów zasady proporcjonalności, wymaganych przy ograniczeniu każdego prawa i wolności poręczonego w Konstytucji - w tym wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Zastrzeżenie budzi także przyjęcie przez projektodawców zbyt krótkiego vacatio legis - zakładane 12 miesięcy od czasu publikacji ustawy nie jest okresem, w którym przedsiębiorcy prowadzący własną działalność mogliby ją efektywnie zakończyć, (np. poprzez spłatę zobowiązań zaciągniętych w związku z prowadzeniem przedsiębiorstw), a jednocześnie „przebranżowić się". To zaś godzi w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, która to zasada jest konsekwentnie wyprowadzana przez Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)[31]. Biorąc zaś pod uwagę, że propozycja omawianej tu noweli została wprowadzona bez wcześniejszych, szerokich konsultacji społecznych, a także nie zawiera zasad, które w odpowiedni sposób gwarantowałyby prawa podmiotów, które w pełni legalnie prowadzą tego rodzaju działalność, należy uznać, za przejaw próby arbitralnego podejmowania decyzji co do kształtu obowiązującego prawa.

             W analogiczny sposób należy ocenić przyznanie przez projektodawców możliwości ubiegania się o odszkodowanie przedstawicielom jedynie jednej branży objętej ograniczeniami przewidzianymi w projekcie. Zgodnie z jego art. 10 prawo to obejmie jedynie podmioty przekazujące zwierzęta do wykorzystywane do celów rozrywkowych i widowiskowych, przetrzymywanych, hodowanych i prezentowanych w cyrkach lub bazach cyrkowych.

           

8. Zmiany w zasadach uboju rytualnego

 

Nie inaczej przedstawia się kwestia proponowanego sposobu uregulowania uboju rytualnego. W świetle polskiej konstytucji i międzynarodowych standardów ochrony praw człowieka nie ma wątpliwości, że przeprowadzenie tej formy uboju korzysta z ochrony właściwiej dla wolności religii , gdy jest ściśle związane z praktykowaniem religii. Jednak ani sama sprzedaż mięsa pochodzącego z tego rodzaju uboju, ani jego eksport nie muszą automatycznie oznaczać, iż tego rodzaju czynności są wykonywane jedynie w celu prowadzenia działalności gospodarczej – wręcz przeciwnie, nie ma przeszkód, aby zapewnienie dostępu do takiego mięsa jednocześnie wiązało się z prowadzeniem działalności gospodarczej. W istocie dostęp do przedmiotów, czy materiałów niezbędnych do praktykowania religii wiąże się z ich sprzedażą na wolnym rynku i – co oczywiste – ze wcześniejszą produkcją. To zaś stanowi podstawowe wręcz cechy charakteryzujące prowadzenie działalności gospodarczej. Eksport tego rodzaju produktów może z kolei być traktowany, jako zapewnienie możliwości praktykowania religii wyznawcom w innych państwach Europy czy świata. Warto przypomnieć, że w świetle Preambuły  polskiej Konstytucji jedną z podstawowych wartości jest współpraca „dla dobra Rodziny Ludzkiej”, a umożliwienie czy ułatwienie korzystania z wolności religii w innych krajach niewątpliwie ten cel pomaga osiągnąć.

Nie oznacza to oczywiście, iż ubój rytualny nie może podlegać jakiejkolwiek kontroli ze strony organów państwa. Z pewnością jest ona dopuszczalna zarówno w zakresie ewidencjonowania liczby sztuk przeznaczanych na tego rodzaju ubój, jak i – przede wszystkim – standardów ochrony zwierząt oraz wymogów sanitarnych związanych z ubojem bez wcześniejszego ogłuszenia. Należy także wskazać, że kwestie te – o fundamentalnym znaczeniu dla omawianych tu rozwiązań – mają zostać rozstrzygnięte w rozporządzeniu, a podstawowym kryterium staną się bliżej nieokreślone „potrzeby członków związków wyznaniowych o uregulowanej sytuacji prawnej”. Tego rodzaju „potrzeb” właściwie nie sposób obliczyć za pomocą prostych przeliczników, np. ilości mięsa na każdego członka związku wyznaniowego – tym bardziej, że tego rodzaju wspólnoty nie mają obowiązku ewidencjować swoich członków i przekazywać tego rodzaju danych organom państwa. Notabene należy pamiętać, że w tradycjach muzułmańskich i żydowskich spożywanie mięsa pozyskanego z uboju bez wcześniejszego ogłuszenia zwierzęcia, również często okazuje się wręcz codziennym wymogiem wynikającym z religii, a nie czynnością związaną bezpośrednio ze sprawowaniem kultu (np. składaniem ofiary).

Autorzy:

adw. Jerzy Kwaśniewski - Prezes Ordo Iuris

dr Marcin Olszówka - Dyrektor Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris

Konrad Dyda - Analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris