Nowy projekt traktatu antypandemicznego

· Międzyrządowy Organ Negocjacyjny Światowej Organizacji zdrowia opublikował kolejny projekt tzw. traktatu antypandemicznego.

· Dokument ma być odpowiedzą WHO i tworzących tę organizację państw członkowskich na zagrożenia wynikające z globalnego rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych, co związane jest m.in. z doświadczeniami z okresu pandemii COVID-19.

· Jednocześnie prace prowadzone nad nową umową międzynarodową wywołały kontrowersje, związane z potencjalnym naruszeniem suwerenności państw członkowskich WHO czy ograniczeniem wolności słowa.

· W najnowszej wersji traktatu zachowano potwierdzenie zasady suwerenności krajów członkowskich WHO w kwestiach zdrowia publicznego oraz zrezygnowano z zapisów stanowiących o zwalczaniu „dezinformacji”. Finalna wersja projektu, która będzie podstawą do negocjacji między państwami, ma powstać do końca maja.

 

Wprowadzenie

Na przełomie kwietnia i maja miało miejsce kolejne, dziewiąte spotkanie Międzyrządowego Organu Negocjacyjnego (INB - Intergovernmental Negotiating Body), który z ramienia WHO odpowiada za przygotowanie nowej umowy międzynarodowej. Powstający akt ma na celu uzyskanie odpowiedniego poziomu gotowości, zapobiegania i przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych (pandemiom) w skali globalnej. Na potrzebę tego posiedzenia, na stronie internetowej INB zaprezentowano kolejny już projekt tzw. traktatu antypandemicznego. Równocześnie z pracami nad traktatem w WHO, prowadzone są działania mające na celu przyjęcie nowelizacji Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych (International Health Regulations) - MPZ. W przyszłości to właśnie traktat i MPZ mają stanowić rdzeń międzynarodowego prawa zdrowotnego, nakierunkowanego przede wszystkim na przeciwdziałanie i zwalczanie globalnego rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych, takich jak COVID-19.

W najnowszej wersji traktatu wprowadzono szereg istotnych zmian. Część przepisów projektu traktatu usunięto, część nieznacznie przeformułowano, brzmienie niektórych jednostek redakcyjnych całkowicie zmieniono jak i dodano nowe artykuły.

Preambuła

W preambule projektu traktatu zwiększono (względem poprzedniej wersji) liczbę zawartych tam punktów, powrócono do ich numeracji oraz wprowadzono szereg modyfikacji. Wśród najważniejszych zmian wymienić możemy nowy pkt 1, w którym podkreśla się, iż to „państwa ponoszą główną odpowiedzialność za wspieranie zdrowia i dobrobytu swoich narodów oraz że państwa mają zasadnicze znaczenie dla wzmocnienia zapobiegania pandemiom, gotowości i reagowania”. Pozostawiono natomiast, w nieco zmienionym brzmieniu, sformułowanie mówiące o znaczeniu WHO jako organu koordynującego i kierującego międzynarodowymi działaniami w dziedzinie zdrowia, w tym zwłaszcza w zakresie zwalczania pandemii (pkt 3). Warto odnotować dodanie pkt 5, w którym odwołano się do Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet z 1979 roku oraz przypomniano, iż Cel Zrównoważonego Rozwoju nr 5 ma na celu „osiągnięcie równości płci (gender equality) i wzmocnienie pozycji wszystkich kobiet i dziewcząt”. W podobnym kontekście można odczytywać nowo dodane i enigmatyczne jednocześnie postanowienie, zgodnie z którym „odpowiednie zapobieganie pandemiom, gotowość, reagowanie i odbudowa systemów opieki zdrowotnej są częścią kontinuum służącego zwalczaniu innych stanów zagrożenia zdrowia i osiągnięciu większej równości w zdrowiu poprzez zdecydowane działania w zakresie społecznych, środowiskowych, kulturowych, politycznych i ekonomicznych uwarunkowań zdrowia” (pkt 16).

Znacznie zmieniono również sformułowanie podkreślające zagrożenie wynikające z międzynarodowego rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych i potrzebę ponadnarodowej współpracy w tym obszarze, przy jednoczesnym zachowaniu fragmentu o potwierdzeniu zasady suwerenności państw w zajmowaniu się kwestiami zdrowia publicznego (pkt 6). Nowością jest pkt 13, gdzie podkreśla się znaczenie „budowania zaufania i zapewnienia terminowej wymiany informacji w celu zapobiegania szerzeniu informacji wprowadzającym w błąd[1], dezinformacji i stygmatyzacji”. Zdecydowano się również na pozostawienie, w zmienionym brzmieniu, zdania mówiącego o suwerennym prawie państw do ich zasobów biologicznych, równocześnie podkreślając znaczenie współpracy i wymiany informacji na temat patogenów o potencjale pandemicznym do celów zdrowia publicznego (pkt 15). Godną odnotowania jest okoliczność dodania do preambuły fragmentu, gdzie wśród kilku zagrożeń wpływających na zdrowie publiczne, obok głodu czy ubóstwa, wymienia się m.in. zmiany klimatu (pkt 17).

Definicje prawne

W części normatywnej projektu traktatu, zawierającego definicje legalne, także wprowadzono szereg zmian. Względem poprzedniego projektu omawianej umowy międzynarodowej, zdecydowano się na usunięcie definicji pojęć takich jak „materiały biologiczne” (biological materials), „sekwencja genetyczna” (genetic sequence), „dane dotyczące sekwencji genetycznej” (genetic sequence data), „odpowiednie środki diagnostyczne, terapeutyczne lub szczepionki” (relevant diagnostic, therapeutic or vaccine) czy „sieć laboratoriów koordynowana przez WHO” (WHO-coordinated laboratory network). Nieznacznie zmieniono sposób formułowania definicji „produkty zdrowotne związane z pandemią” (pandemic-related health products). Część definicji, jak np. „podejście jednego zdrowia” (One Health approach), „regionalna organizacja integracji gospodarczej” (regional economic integration organization) czy „Strona” (Party) nie zmieniono natomiast w ogóle.

Cel i zasady

Do celu przedmiotowego projektu dodano nowy fragment, w którym zaznacza się, iż postanowienia traktatu WHO w sprawie pandemii mają zastosowanie zarówno podczas pandemii jak i pomiędzy nimi, o ile nie określono inaczej. Chodzi więc o podkreślenie, iż opracowywany traktat antypandemiczny znajduje zastosowanie nie tylko w przypadku trwania stanu pandemicznego (nowy art. 2 ust. 2), lecz także w normalnych warunkach. Jednocześnie nieznacznie przeformułowano aktualny art. 2 ust. 1 (dawny art. 2), gdzie zaznacza się, że celem traktatu jest zapobieganie pandemiom, przygotowanie i reagowanie na nie.

Modyfikacjom nie uległa liczba zasad, którymi strony będą się kierować przy wdrażaniu postanowień traktatu oraz by osiągnąć jego cele. W nieznacznie zmienionej formie zachowano punkt, w którym wskazano, iż jedną z zasad traktatu jest „suwerenne prawo państw do przyjmowania, stanowienia i wdrażania ustawodawstwa w ramach ich jurysdykcji, zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych, Konstytucją WHO i zasadami prawa międzynarodowego, a także ich suwerenne prawa do zasobów biologicznych” (art. 3 ust. 1). Novum jest dodanie w tym przepisie odniesienia do Konstytucji WHO, które nie występowało we wcześniej wersji tej jednostki redakcyjnej. Wykreślono natomiast punkt mówiący o „wspólnych, ale zróżnicowanych obowiązkach” (common but differentiated responsibilities) i dodano ustęp, zgodnie z którym jedną z zasad ogólnych traktatu jest „pełne poszanowanie międzynarodowego prawa humanitarnego w celu skutecznego zapobiegania pandemii, gotowości i reagowania na nią” (art. 3 ust. 3).

Łańcuchy dostaw i logistyka

Warto odnotować, iż zdecydowano się zachować, w delikatnie zmienionej formie przepis, zgodnie z którym podczas pandemii nadzwyczajne środki dotyczące handlu muszą być ukierunkowane, proporcjonalne, przejrzyste i tymczasowe oraz nie mogą stwarzać niepotrzebnych barier w handlu ani zakłóceń w łańcuchach dostaw produktów zdrowotnych związanych z pandemią (art. 13 ust. 4). Przepis ten można osadzić w kontekście niespotykanych uprzednio utrudnień w międzynarodowym handlu i ruchu osób, jakich świat doświadczył w okresie pandemii COVID-19, co związane było z wprowadzonymi wówczas, często bardzo surowymi, środkami sanitarnymi (jak np. lockdowny).

Zamówienia krajowe i dystrybucja

W aktualnym projekcie, tak jak w poprzedniej wersji traktatu, zdecydowano się pozostać (z nieznacznymi zmianami) przy postanowieniu, zgodnie z którym strony zobligowane są do publikowania warunków umów, dotyczących zakupów produktów zdrowotnych związanych z pandemią w najwcześniejszym możliwym terminie. Jednocześnie wyłącza się postanowienia dotyczące poufności, które służą ograniczeniu takiego ujawnienia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w stosownych przypadkach (art. 13bis ust. 1).  Powyższą propozycję można odczytywać jako odniesienie się do postulatów zwiększenia transparentności działań władz publicznych w kontekście wydatków na środki antypandemiczne, przede wszystkim szczepionki. W kilku państwach pojawiły się bowiem poważne wątpliwości dotyczące ewentualnej korupcji, nieprawidłowości czy marnotrawstwa w związku z zakupem szczepionek w okresie pandemii COVID-19.

Brak postanowień o walce z „dezinformacją”

Spośród innych wartych uwagi przepisów nowego projektu traktatu, należy odnotować zmianę treści art.18. W tym przepisie, stanowiącym o „komunikacji i publicznej świadomości” (communication and public awareness) co do informacji związanych z pandemią, zrezygnowano całkowicie z jakichkolwiek norm, na mocy których strony powinny przeciwdziałać czy zwalczać dezinformację lub inne nieprawdziwe informację. Jeszcze w poprzedniej wersji projektu, opublikowanej w marcu, znalazły się postanowienia, zgodnie z którymi „Strony wymieniają się informacjami i współpracują, zgodnie z prawem krajowym, w zakresie zapobiegania misinformacji i dezinformacji oraz dążą do opracowania najlepszych praktyk w celu zwiększenia dokładności i wiarygodności komunikacji kryzysowej”.

Zrównoważone finansowanie

Znacznie skrócono przepisy dotyczące zrównoważonego finansowania postanowień traktatu. Zdecydowano się natomiast na zachowanie, ze zmianami, przepisów o funkcjonowaniu Koordynującego Mechanizmu Finansowego (Coordinating Financial Mechanism), który ma służyć zaspokojeniu potrzeb materialnych, związanych ze wdrażaniem postanowień traktatu. Mechanizm funkcjonuje pod zwierzchnictwem i kierownictwem Konferencji Stron i jest przed nią odpowiedzialny.

Organy traktatowe

Wśród organów traktatowych projekt, tak jak w poprzedniej wersji, wymienia tylko Konferencję Stron (Conference of the Parties). Zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 Konferencja Stron opiniuje wdrażanie postanowień traktatu oraz co pięć lat dokonuje przeglądu jego funkcjonowania, a w jej skład wchodzą przedstawiciele wszystkich Stron traktatu

Zastrzeżenia

W aktualnym projekcie traktatu skrócono art. 27, stanowiący o zastrzeżeniach Stron zgłaszanych względem postanowień tej (prawdopodobnie przyszłej) umowy międzynarodowej. W aktualnej wersji zrezygnowano art. 27 ust. 2, zgodnie z którym zastrzeżeń nie można byłoby zgłaszać do określonych, jeszcze nie sprecyzowanych przepisów traktatu. Tak więc, w najnowszym drafcie ograniczono się do enigmatycznego sformułowania, zgodnie z którym do traktatu w sprawie można wnosić zastrzeżenia, chyba że jest to niezgodne z przedmiotem i celem tego traktatu.

Co dalej?

Oczekuje się, iż teksty służące za podstawę do negocjacji nad ostatecznymi wersjami Traktatu jaki Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych zostaną sfinalizowane w ostatnim tygodniu maja, tuż przed 77 sesją Światowego Zgromadzenia Zdrowia, które jest najwyższym organem decyzyjnym WHO i jedynym ciałem władnym przyjąć obie regulacje (oczywiście przy braku sprzeciwu ze strony państw członkowskich WHO).

Podsumowanie

Analizując ostatni projekt traktatu pandemicznego można zauważyć, iż nie różni się ona wiele od wersji opublikowanej w marcu.

Przyglądając się dokładnie dyskusji na temat traktatu pandemicznego, można zauważyć przesunięcie pewnych akcentów, które początkowo ogniskowały się wokół kwestii takich jak ochrona suwerenności państw członkowskich WHO, przyznawanie nadmiernych kompetencji tej Organizacji co do kwestii związanych z globalnym zarządzaniem zdrowiem czy potencjalne ryzyko ograniczania wolności słowa. Obecnie spór związany z ostatecznym brzmieniem traktatu odnosi się przede wszystkim do zagadnień o charakterze ekonomicznym, dotyczących dostępu do patogenów wykrytych w poszczególnych krajach i dostępu do środków służących przeciwdziałaniu skutkom pandemii, jak np. testy, szczepionki czy ich produkcji. Tak więc w efekcie aktywności różnych organizacji pozarządowych, w tym Ordo Iuris, z kolejnych wersji traktatu w trakcie procesu negocjacyjnego usuwano najbardziej kontrowersyjne fragmenty. Dobrym tego przykładem jest ewolucja brzmienia art. 18. W przedostatniej wersji traktatu, na mocy tego przepisu państwa – strony były zobligowane do zwalczania „fałszywych, wprowadzających w błąd, błędnych lub nieprawdziwych informacji”. W projekcie z marca sposób sformułowania art. 18 został znacznie złagodzony, ograniczając się do zdania, zgodnie z którym każda ze Stron promuje terminowy dostęp do wiarygodnych i opartych na dowodach informacji na temat pandemii oraz ich przyczyn, skutków i czynników je wywołujących, w celu przeciwdziałania dezinformacji, w szczególności poprzez informowanie o ryzyku i skuteczne zaangażowanie na poziomie społeczności. Tymczasem w najnowszym projekcie traktatu ograniczono się do postanowienia, na podstawie którego strony zobowiązują się m.in. wzmacniania wiedzy naukowej, wiedzy na temat zdrowia publicznego czy zwiększania dostępu do danych naukowych. Jednocześnie nie zawarto tam żadnych przepisów, na mocy których strony powinny zwalczać dezinformację. Można więc powiedzieć, że zmiany zmierzają w dobrym kierunku, co obrazuje powyżej wskazany przykład. Jednocześnie należy mieć na uwadze, iż „wyjściowa” wersja traktatu, która posłuży za podstawę do negocjacji mających mieć miejsce na przełomie maja i czerwca w Genewie, zostanie najprawdopodobniej opublikowana w ostatnim tygodniu bieżącego miesiąca. Do tego czasu jak i do końca samych negocjacji prowadzonych na 77 sesji Światowego Zgromadzenia Zdrowia Ordo Iuris będzie monitorowało toczące się tam prace, mając na uwadze suwerenność Rzeczypospolitej oraz ochronę podstawowych praw i wolności obywatelskich.

 

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris