Opinia dotycząca zasadności stwierdzenia nieważności uchwały nr LI/1563/2021 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 lipca 2021 r. w sprawie wprowadzenia przepisów porządkowych zakazujących poruszania się niektórymi rodzajami pojazdów

Stan faktyczny

W dniu 17 czerwca br. grupa radnych, reprezentowana przez radnego Jarosława Kaczyńskiego (Koalicja Obywatelska) zawnioskowała o wprowadzenie do porządku obrad sesji Rady m.st. Warszawy (dalej: Rada) projektu uchwały w sprawie wprowadzenia przepisów porządkowych zakazujących poruszania się niektórymi rodzajami pojazdów (dalej: projekt). Projektowi nadany został nr druku 1756[1].

1 lipca Rada otrzymała uwagi Prezydenta m.st. Warszawy wobec przedłożonego projektu „w zakresie wskazanym w opiniach”. Te opinie to:

1. Opinia prawna z dnia 22 czerwca 2021 r., autorstwa radcy prawnego Anny Chmiel, w której zwrócono uwagę, że „brak jest podstaw prawnych, które uzasadniałyby wydanie przepisów porządkowych w zakresie wynikającym z projektu uchwały. […] Przedstawiona w uchwale materia została już uregulowana w aktach prawnych powszechnie obowiązujących. […] Obszar uzasadniający wprowadzenie przepisów porządkowych musiałby występować lokalnie, obejmować gminę lub jej część. […] Nie została spełniona przesłanka uprawniająca do wprowadzenia przepisów porządkowych ze względu na ich «niezbędność», przepisy porządkowe nie mogą bowiem prowadzić do uzupełnienia (poprawiania) regulacji ustawowych w danym zakresie”,
2. Opinia skarbnika m.st. Warszawy z dnia 30 czerwca 2021 r., również opiniująca projekt negatywnie „ze względu na brak akceptacji formalno-prawnej w świetle załączonej do projektu opinii prawnej”.

W dniu 8 lipca br. Rada przyjęła w głosowaniu uchwałę nr 1563[2].

 

Analiza prawna

Uchwała w § 1 zakazuje „poruszania na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy pojazdami oklejonymi zdjęciami, napisami, plakatami, banerami lub transparentami zawierającymi lub emitującymi za pomocą urządzeń nagłaśniających treści mające na celu ukazanie osoby, grupy osób, instytucji, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej w sposób nieprawdziwy, a zarazem obraźliwy, ośmieszający lub poniżający w oczach opinii publicznej, a także sugerujący popełnianie przez te osoby czynów uznanych za przestępstwa lub wykroczenia na mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa”. W części uzasadnienia, odnoszącej się do § 1, czytamy, że „niektóre organizacje, używają poruszających się po ulicach Warszawy pojazdów do prezentowania swoich nie mających oparcia w rzeczywistości, a jedynie opartych na subiektywnych przekonaniach i wierzeniach opinii tych właścicieli lub najemców tych pojazdów. Część z tych pojazdów rozpowszechnia informacje nieprawdziwe, którym jednak nadawany jest pozór danych statystycznych i naukowych, co może wzbudzać przekonanie o ich prawdziwości”.

Z kolei na mocy § 2 uchwały zakazuje się „poruszania na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy pojazdami oklejonymi zdjęciami, plakatami, banerami lub transparentami zawierającymi treści drastyczne, w szczególności przedstawiające zwłoki lub szczątki ludzkie oraz części płodu ludzkiego”. W części uzasadnienia odnoszącej się do § 2 projektodawca stwierdza, że „w innych przypadkach na pojazdach tych pojawiają się treści wyjątkowo drastyczne, takie jak szczątki i fragmenty płodów ludzkich lub zwłok ludzkich, które nie powinny być przedstawiane dla nieograniczonego kręgu osób, w tym w szczególności dzieci”.

Przepis § 3 przewiduje, że „złamanie zakazów określonych w § 1 oraz w § 2 niniejszej uchwały podlega karze grzywny wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach”. W uzasadnieniu projektodawca dodaje, że „w przepisach brak jest jednak skutecznej metody umożliwiających na skuteczne i szybkie powstrzymanie osób rozpowszechniających takie treści, a powstrzymanie rozpowszechniania tychże treści jest konieczne dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie Miasta Stołecznego Warszawy. Sytuacja ta upoważnia organ stanowiący gminy do wydawania przepisów porządkowych”. Stwierdzenie to nie jest jednak zgodne z prawdą.

 

Niedopuszczalna uzurpacja kompetencji ustawodawcy

Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020 poz. 713 z późn. zm., dalej: u.s.g.), „w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego”. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 268/08) podkreślił, że „taka redakcja podstawy prawnej przepisów porządkowych oznacza, że oba powyższe wymogi (brak uregulowania oraz konieczność ochrony wymienionych wartości porządku prawnego) muszą być spełnione kumulatywnie”.

Tymczasem przepisy regulujące zagadnienia regulowane przez § 1 i § 2 omawianej uchwały już figurują w istniejących ustawach. Na mocy art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jednolity: Dz.U. 2021 poz. 281, dalej: k.w.), „kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny”. Z kolei zgodnie z art. 141 k.w., „kto w miejscu publicznym umieszcza nieprzyzwoite ogłoszenie, napis lub rysunek albo używa słów nieprzyzwoitych, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany”. Na mocy art. 212 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (tekst jednolity: Dz.U. 2020 poz. 1444, dalej: k.k.), „kto pomawia inną osobę, grupę osób, instytucję, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej o takie postępowanie lub właściwości, które mogą poniżyć ją w opinii publicznej lub narazić na utratę zaufania potrzebnego dla danego stanowiska, zawodu lub rodzaju działalności, podlega grzywnie albo karze ograniczenia wolności”.

W przywoływanym wcześniej wyroku z 2008 r. NSA zaznaczył, że „w takim przypadku aktywność władz gminnych powinna być skoncentrowana na egzekwowaniu prawa już obowiązującego, a nie – na tworzeniu dodatkowych regulacji, gdyż te są zarówno zbędne, jak i nieważne”. W sprawie będącej przedmiotem ówczesnego postępowania NSA uznał, że uchwała podjęta przez lokalnego prawodawcę stanowiła uzurpację obszaru kompetencyjnego ustawodawcy krajowego – „wkraczała w obszar regulacji ustawowej, celem jej modyfikacji i tym samym stanowiła próbę lokalnej nowelizacji”, co „oczywiście w każdym przypadku jest niedozwolone i uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego przepisu gminnego”.

 

Brak wymaganej cechy „niezbędności” sformułowanych przepisów

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Ke 588/17) przypomniał, że stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym zostało uzależnione od łącznego spełnienia dwóch przesłanek:

1. braku uregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących;
2. wystąpienia stanu „niezbędności” dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

WSA przypomniał, że „«niezbędny» to «koniecznie potrzebny» (https://sjp.pwn.pl). Nie może zatem budzić wątpliwości słuszność pogląd, że uchwała podjęta w zakresie objętym już istniejącą regulacją prawną powszechnie obowiązującą, kryterium niezbędności nie odpowiada. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2000 r. (sygn. akt P 10/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 62) stwierdził, że przepisy porządkowe wydane na podstawie omawianej delegacji winny dotyczyć wyłącznie zachowań bezpośrednio zagrażających dobrom prawnym wymienionym w art. 40 ust. 3 u.s.g. i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych”. W przypadku materiałów „ukazujących osoby, grupy osób, instytucje, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej w sposób nieprawdziwy, a zarazem obraźliwy, ośmieszający lub poniżający w oczach opinii publicznej” czy „zdjęć, plakatów, banerów lub transparentów zawierających treści drastyczne, w szczególności przedstawiających zwłoki lub szczątki ludzkie oraz części płodu ludzkiego”, zawierane przez nie treści same w sobie nie stanowią takiego zagrożenia w żaden sposób. Można sobie wyobrazić hipotetyczne przypadki rzeczywistego narażenia życia lub zdrowia obywateli za pośrednictwem tych materiałów (np. poprzez obluzowanie się mocowań któregoś z bannerów, skutkujące ryzykiem spadnięcia w całości lub we fragmentach na głowę jakiegoś obywatela) czy porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego (np. oślepianie innych kierowców przez zepsuty wyświetlacz). Do przeciwdziałania takim marginalnym zagrożeniom nie jest natomiast „koniecznie potrzebne” formułowanie nowych przepisów o niejasnym znaczeniu, jak zostało to niestety uczynione w uchwale z 8 lipca.

Na marginesie wspomnieć należy, że w brzmieniu sformułowanym przez projektodawcę i przyjętym przez Radę, zupełny zakaz poruszania się pojazdami zawierającymi „treści drastyczne, w szczególności przedstawiające zwłoki lub szczątki ludzkie oraz części płodu ludzkiego”, odczytywany (a taka zdaje się być intencja projektodawcy) w zupełnym oderwaniu od zakresu przepisów art. 51 oraz art. 141 k.w., bez dodatkowego dookreślenia, musiałby dotyczyć również wizerunków o charakterze religijnym. Jednym z najbardziej popularnych wizerunków w kulturze chrześcijańskiej jest bowiem wizerunek Chrystusa ukrzyżowanego, eksponowany również na pojazdach, szczególnie należących do związków wyznaniowych, ale także po prostu do zwykłych wiernych. Krzyż „eksponujący wizerunek zwłok” jest znakiem powszednim, nie tylko kluczowym dla religii chrześcijańskiej, ale również – jako symbol poświęcenia – uosabiającym uniwersalne wartości, fundamentalne dla całego narodu polskiego. Przypomniał o tym Senat Rzeczypospolitej Polskiej w uchwale z dnia 4 lutego 2010 r. w sprawie poszanowania Krzyża (M.P. 2010 nr 7 poz. 57): „Krzyż, główny symbol chrześcijaństwa, które przyniosło Europie regułę poszanowania praw jednostki oraz zasady równości, wolności i tolerancji, towarzyszył Polsce we wszystkich ważnych chwilach jej dziejów. W czasach trudnych, podczas rozbiorów, wojen i okupacji Kościół Katolicki niósł pomoc potrzebującym bez względu na wyznanie i był miejscem zachowania pamięci narodowej, a Krzyż stawał się symbolem nie tylko chrześcijaństwa i jego wartości, ale też tęsknoty za wolną Ojczyzną”. Senatorowie podkreślili, że „Krzyż, będący znakiem chrześcijaństwa, na trwałe stał się dla wszystkich Polaków, bez względu na wyznanie, symbolem powszechnie akceptowanych wartości uniwersalnych, a także dążenia do prawdy, sprawiedliwości i wolności naszej Ojczyzny”. Oprócz Krzyża Chrystusowego zakaz dotyczyłby również np. wizerunków męczenników ukazanych w momencie agonii. W uchwale nie zostało zawarte żadne wyłączenie, obejmujące eksponowanie tego typu przedstawień.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 września 2013 r. (sygn. akt II CSK 1/13) jednoznacznie stwierdził, że osoba, która deklaruje się, jako niewierząca, nie może oczekiwać, że nie będzie miała kontaktu z osobami wierzącymi, ich praktykami i symbolami religijnymi, bo byłoby to równoznaczne z ograniczeniem swobody sumienia osób wierzących.

 

Dotychczasowe orzecznictwo w zakresie „drastyczności” przekazu pro life

W uzasadnieniu projektu wskazano, że projektowana regulacja ma stanowić reakcję na fakt, że w Warszawie na poszczególnych pojazdach rzekomo „pojawiają się treści wyjątkowo drastyczne, takie jak szczątki i fragmenty płodów ludzkich lub zwłok ludzkich, które nie powinny być przedstawiane dla nieograniczonego kręgu osób, w tym w szczególności dzieci”. Kwestia ta została już omówiona w 52-stronicowej publikacji Instytutu Ordo Iuris pt. „Prawne aspekty dopuszczalności prezentowania fotografii człowieka w prenatalnym okresie rozwoju pozbawionego życia w wyniku aborcji. Wystawy pro-life w świetle orzecznictwa sądów powszechnych”[3] z 2018 r. W tym miejscu przytoczone zostaną jedynie jej główne tezy.

Odnosząc się do art. 51 § 1 k.w., autorzy publikacji przywołują wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1992 r. (sygn. akt III KRN 189/92), w myśl którego „wybryk to zachowanie się, jakiego wśród konkretnych okoliczności czasu, miejsca i otoczenia, ze względu na przyjęte zwyczajowo normy ludzkiego współżycia nie należało się spodziewać, które zatem wywołuje powszechne negatywne oceny społeczne i uczucia odrazy, gniewu, oburzenia. Wybryk charakteryzuje więc ostra sprzeczność z powszechnie akceptowanymi normami zachowania się. A contrario nie może być uznany za «wybryk» czyn, który nie tylko, iż nie koliduje w rażący sposób z obowiązującymi w określonym kontekście sytuacyjnym normami zachowania się, ale wręcz wzbudza – w odbiorze powszechnym – oceny akceptacji, choćby milczącej zgody, aprobaty, podziwu lub uznania”. Chcąc więc udzielić odpowiedzi na pytanie, czy prezentowanie przez obrońców życia zdjęć przedstawiających dzieci uśmiercone poprzez aborcję stanowi „wybryk”, należałoby zbadać, czy zachowanie to wzbudza powszechnie odrazę, gniew, oburzenie, bądź wykazać jego rażącą sprzeczność z powszechnymi normami zachowania. Wiąże się to koniecznością wykazania, że zachowania tego w konkretnych okolicznościach czasu, miejsca i otoczenia, ze względu na przyjęte zwyczajowo normy ludzkiego współżycia, nie należało się spodziewać. Jeżeli tak nie było, to zachowanie nie spełnia znamion „wybryku”.

Zachowanie obrońców życia nie posiada wyżej wymienionych cech, nie wykraczając poza zakres powszechnie przyjętych norm. Większość odbiorców, zapoznawszy się z treścią przedmiotowych zdjęć, milcząco akceptuje prezentowanie przekazu o treści antyaborcyjnej. Potwierdzają to, cytowane w 2018 r., wyniki badań opinii publicznej.

Odnosząc się zaś do art. 141 k.w., w opracowaniu podkreślono, że fotografie dzieci nienarodzonych nie są ani „ogłoszeniem”, ani „napisem”, ani „rysunkiem” ani „słowami”. Przedstawiają one prawdziwe ofiary czynności, do których już autentycznie doszło – zabiegów aborcyjnego pozbawienia życia. Znamiona czynu świadomie zostały przez ustawodawcę wymienione kazuistycznie zamiast ogólnego stypizowania go np. jako „nieprzyzwoitej treści, a w szczególności…”. Autorzy podkreślają, że specyfiką Kodeksu wykroczeń jest „ujmowanie konkretnych, najbardziej rażących w chronione dobra zachowań”, co istotnie odróżnia przepisy k.w. od przepisów Kodeksu karnego, gdzie dyspozycje posiadają charakter syntetyczny, mając za zadanie ujęcie możliwie szerokiej gamy zachowań godzących w dobro prawnie chronione.

Autorzy zwracają uwagę, że dobrem chronionym przez przepisy rozdziału XVI k.w., w którym znajduje się art. 141, jest „obyczajność publiczna”. W publikacji przywołana jest również definicja Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 13 kwietnia 1977 r. (sygn. akt VII KZP 30/76) opisał „obyczajność” jako „podstawowe moralne zasady współżycia społecznego w zakresie przeżyć, kontaktów i związków seksualnych”. Zarówno nieobyczajność, jak i nieprzyzwoitość dotyczą przyjętych w danym społeczeństwie obyczajów i norm, ze szczególnym naciskiem na sferę seksualności i fizjologii. Tymczasem fotografie ofiar prenatalnego uśmiercenia należą do zupełnie innego spektrum znaczeniowego niż ludzka seksualność.

Publikacja z 2018 r. zawiera nie tylko podrozdział poświęcony psychologicznym[4] i etycznym[5] analizom materiałów o charakterze pro life, wykazującym ich pozytywny wpływ na jednostkowe i społeczne osądy dotyczące ochrony życia poczętego. Prezentuje ona również przede wszystkim bogaty zbiór orzecznictwa, odnoszącego się do użytego przez projektodawcę określenia „treści drastycznych”, a przez to znajdujący zastosowanie w sprawie uchwały z 18 listopada. W myśl postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2015 r. (sygn. akt VI W 3604/15), „publiczne wystawienie transparentu, na którym było umieszczone zdjęcie zakrwawionego płodu ludzkiego (…), w dzisiejszej rzeczywistości nie powinno naruszać równowagi psychicznej ludzi, w sposób powodujący negatywne przeżycia psychiczne nieoznaczonych osób, powstające z bezpośredniego oddziaływania na organy zmysłów”. W dalszej części swoich rozważań Sąd wskazał, że racjonalność przepisu art. 51 § 1 k.w. „nakazuje odwołanie się do kategorii obiektywnych. Nie sposób nie dostrzec tu faktu, iż media wszelkiego rodzaju, a w szczególności tabloidy, bilbordy epatują jeszcze bardziej drastycznymi obrazami niż znajdujący się w aktach sprawy. Dlatego też w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia by wizerunek jak dołączono do akt sprawy naruszał równowagę psychiczną ludzi, w sposób powodujący negatywne przeżycia psychiczne nieoznaczonych osób, powstające z bezpośredniego oddziaływania na organy zmysłów, nie kwestionując iż takie odczucia mogły zaistnieć u osób obdarzonych odbiegającą od powszechnej wrażliwością”.

W tym samym orzeczeniu Sąd zwrócił zarazem uwagę na konieczność uwzględnienia przy badaniu znamion wykroczenia przesłanki obiektywnej, wskazując, iż „znamię zgorszenia również powinno być odbierane w kategoriach obiektywnych. Fakt, iż jedna osoba dozna uczucia wstrętu, oburzenia, obrzydzenia czy niesmaku samo w sobie nie uzasadnia przyjęcia takiego znamienia. Osoba ta bowiem może być np. osobą nadmiernie wrażliwą. W tym przypadku, nie kwestionując doznania takiego stanu u pokrzywdzonych, nie sposób wykazać by takie odczucia mogły zaistnieć u innych osób o przeciętnej wrażliwości. Jak wskazano powyżej aktualna rzeczywistość epatuje wizerunkami daleko bardziej drastycznymi niż wizerunek jak dołączono do akt sprawy i nie wzbudza to powszechnego uczucia wstrętu, oburzenia, obrzydzenia czy niesmaku, pomimo protestów niektórych środowisk. Rolą Sądu nie jest tu wymienianie takich właśnie zdarzeń”.

Zapatrywania Sądu Rejonowego podzielił Sąd Okręgowy we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 1 marca 2016 r. (sygn. akt IV Kz 19/16), utrzymując w mocy postanowienie o umorzeniu postępowania wobec obwinionego o prezentowanie zdjęć przedstawiających dzieci, będące ofiarami aborcji. Sąd podkreślił, że „w pluralistycznym społeczeństwie obywatelskim naturalne pozostają konflikty interesów oraz poglądów, zwłaszcza gdy dotyczą one drażliwej sfery moralności, etyki, religii itp. O ile więc określone grupy społeczne mogą odbiegać (nawet w sposób skrajny) w ocenie tych samych zjawisk, to niedopuszczalne pozostaje przenoszenie tak ukształtowanego sporu światopoglądowego na płaszczyznę karną”.

Do kryterium „drastyczności” odwołał się również Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, stwierdzając w postanowieniu z dnia 6 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II W 489/17/P), że „zdjęcie przedstawiało rzeczywiste skutki aborcji, które ze swej istoty są czymś tragicznym i wiążą się z krwią i śmiercią płodu. Właśnie wskazanie na to z czym wiąże się i do czego prowadzi aborcja, miało decydować o sile przekazu, ale i o jego słuszności w przekonaniu obwinionego. Zdaniem Sądu nie sposób zaś uznać, aby w ramach swobody wypowiedzi w debacie publicznej nie można było wskazywać na negatywne oraz tragiczne i zarazem niechciane skutki czegoś przeciwko czemu się protestuje. W takiej sytuacji i przy takim przedmiocie sporu sięganie po dość drastyczne metody jest dopuszczalne”.

W tym samym orzeczeniu zauważono, że „drastyczne” bywają nawet kampanie publiczne i jest to całkowicie dopuszczalne, a wręcz pożyteczne: „na filmach realizowanych przez policję i Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w ramach kampanii «użyj wyobraźni» widzimy gwałtowne potrącenie pieszego przez szybko jadący samochód, czy zakrwawione dziecko, które powstrzymuje dziewczynkę przed wejściem na jezdnię pod jadące auto. Na innych filmach widać zakrwawionych martwych nastolatków po wypadku samochodowym, gdzie jeden z nich jest już pakowany do czarnego worka na zwłoki. Filmy te dostępne są publicznie w Internecie i były także prezentowane w telewizyjnych kampaniach reklamowych i to wcale nie w godzinach po 22.00. Dopuszczalnym jest więc, nawet w ramach działalności instytucji rządowych, aby dla ochrony najistotniejszych dóbr prawnych jak życia i zdrowie człowieka sięgać po drastyczne i szokujące metody przekazu”. Innym przytoczonym przykładem stosowania takich środków w obronie dóbr wyższego rzędu jest działanie Komisji Europejskiej, która „zatwierdziła drastyczne zdjęcia umieszczane na paczkach papierosów przedstawiające ludzi z amputowanymi kończynami po miażdżycy, drastyczne i bardzo dokładne przedstawienie raka jamy ustnej, dziąseł i gardła, wizerunki zmarłych po zawałach, czy udarach oraz zdjęcia noworodków w krytycznych stanach podłączonych do aparatury medycznej z dopiskiem «paleniem możesz zabić swoje nienarodzone dziecko»”.

Wreszcie przywołane zostało postanowienie Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim z dnia 22 grudnia 2015 r. (sygn. akt II W 1941/14), który przypomniał o przykładach używania drastycznych środków przekazu w procesie edukacji historycznej: „Odnosząc się jeszcze do sposobu zaprezentowania treści widniejącej na banerach, w kontekście dramaturgii i drastyczności znajdujących się na nich zdjęć zauważyć trzeba, że taki sposób prezentacji nie jest przecież także obcy również i instytucjom publicznym. Tu wskazać przecież trzeba, na treści powszechnie dostępne choćby na wystawach Instytutu Pamięci Narodowej, gdzie wielokrotnie prezentowano choćby zbrodnię katyńską pokazując m.in. zdjęcia pomordowanych żołnierzy”.

 

Prawdziwość informacji dotyczących ruchu LGBT

§ 1 uchwały zakazuje „poruszania na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy pojazdami oklejonymi zdjęciami, napisami, plakatami, banerami lub transparentami zawierającymi lub emitującymi za pomocą urządzeń nagłaśniających treści mające na celu ukazanie osoby, grupy osób, instytucji, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej w sposób nieprawdziwy, a zarazem obraźliwy, ośmieszający lub poniżający w oczach opinii publicznej, a także sugerujący popełnianie przez te osoby czynów uznanych za przestępstwa lub wykroczenia na mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa”.

W uzasadnieniu projektodawca wyjaśnia na dużym poziomie ogólności, że „część z tych pojazdów rozpowszechnia informacje nieprawdziwe, którym jednak nadawany jest pozór danych statystycznych i naukowych, co może wzbudzać przekonanie o ich prawdziwości”. Radni podczas dyskusji na posiedzeniu Rady doprecyzowali, że chodzi konkretnie o pojazdy działające na rzecz Fundacji Pro – Prawo do życia, poruszające się po Warszawie w ramach akcji „Stop Pedofilii”[6].

Tymczasem Sąd Okręgowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 26 września 2019 r. (sygn. akt I C 1134/19[7]) oddalił wniosek Stowarzyszenia na Rzecz Osób LGBT „Tolerado” w Gdańsku przeciwko Fundacji Pro-Prawo do życia w Warszawie w zakresie, w jakim stowarzyszenie to domagało się zakazu rozpowszechniania informacji „Czego lobby LGBT chce uczyć dzieci? 4- latki: masturbacji, 6- latki wyrażania zgody na seks, 9 – latki pierwszych doświadczeń seksualnych i orgazmu”. Sąd stwierdził, że „wniosek ten nie mógłby zostać uwzględniony również z merytorycznych względów. Informacje wskazane na przedmiotowym banerze dotyczące edukacji seksualnej dzieci nie są nieprawdziwe, gdyż pochodzą z matrycy edukacji seksualnej opracowanej przez Biuro Regionalne WHO dla Europy i BZgA. Powszechnie wiadomym jest [że] Ruch LGBT jest zwolennikiem wprowadzenia edukacji seksualnej zgodnie ze standardami WHO. Równocześnie w szeroko pojętej dyskusji publicznej na okoliczność zakresu i rodzaju edukacji seksualnej dzieci nie można zabronić drugiej stronie prawa wypowiadania się i sprzeciwiania się takim działaniom. Każdy obywatel ma zagwarantowane w konstytucji prawo do swobodnej, nawet mocnej wypowiedzi i wypowiadania sprzeciwu przeciwko edukacji seksualnej dzieci według takich standardów, a zwłaszcza nie można odmówić takiego prawa rodzicom korzystającym z wolności słowa w ramach konstytucyjne zagwarantowanego prawa do wychowywania dzieci wedle własnego przekonania. Z powyższych względów wniosek w tej części nie zasługiwał na uwzględnienie”.

Te spośród pojazdów Fundacji Pro, które poruszają się po Warszawie, zawierają wyłącznie treści, o których Sąd Okręgowy orzekł, że „nie są nieprawdziwe”. Oznacza to, że również i w tym zakresie Rada zdecydowanie przekroczyła swoje kompetencje, nie tylko dlatego, że uregulowała kwestię już osadzoną w istniejącym ustawodawstwie, ale również dlatego, że zakazała głoszenia treści prawdziwych, do których wyrażania obywatele mają prawo gwarantowane konstytucyjnie. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy zasadniczej, „każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji”.

 

Nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze Krakowa

Szczególnie istotnym punktem odniesienia dla omawianej uchwały jest sprawa analogicznego aktu przyjętego 18 listopada 2020 r. przez Radę Miasta Krakowa, która pod pozorem wprowadzenia przepisów porządkowych, miała zakazywać ukazywania fotografii rzeczywistych skutków aborcji[8]. Początkowo jej projekt otrzymał negatywną opinię Prezydenta Miasta Krakowa, w której stwierdzono m.in. brak podstawy prawnej dla jej podjęcia oraz zastrzeżenie omawianej materii do wyłącznej kompetencji Sejmu[9]. Co więcej, radca prawny z Zespołu Radców Prawnych Urzędu Miasta Krakowa w negatywnej opinii prawnej do projektu podkreślił, że „projekt uchwały nie spełnia przesłanek ustawowych zawartych i określonych w art. 40 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym”[10]. Projekt został również zaopiniowany negatywnie przez Komisję Praworządności[11]. Mimo to uchwała została przyjęta przez Radę Miasta Krakowa[12].

Instytut Ordo Iuris przygotował analizę uchwały, którą przedstawił Wojewodzie Małopolskiemu[13]. Wojewoda Małopolski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały, co zostało zaskarżone przez krakowską Radę Miasta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lipca 2021 r. (sygn. akt III SA/Kr 226/21) oddalił skargę, a tym samym utrzymał w mocy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego.

 

Wnioski

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Wskazane wyżej przyczyny sprawiają, że Wojewoda Mazowiecki jako organ sprawujący nadzór nad Radą powinien stwierdzić nieważność w całości uchwały nr LI/1563/2021 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 lipca 2021 r. w sprawie wprowadzenia przepisów porządkowych zakazujących poruszania się niektórymi rodzajami pojazdów. Przepisy tego aktu zostały sformułowane bez spełnienia ustawowych przesłanek pozwalających na ich wydanie. Został on przegłosowany wbrew negatywnym opiniom prawnym profesjonalistów. Stanowi zatem próbę nielegalnej „lokalnej nowelizacji” przepisów sformułowanych przez ustawodawcę krajowego, które to zjawisko słusznie zostało napiętnowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, i jako takie powoduje konieczność usunięcia nieważnego aktu z miejscowego porządku prawnego.

 

Apl. adw. Nikodem Bernaciak - Centrum Analiz Prawnych Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris