Opinia prawna w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania oraz niektórych innych ustaw

Najważniejsze ustalenia:

• Projekt ustawy wpłynął do Sejmu w dniu 20 lipca 2022 r. Według stanu na 24 sierpnia 2022 r. projekt został skierowany do konsultacji i opinii. Aktualnie nadal nie został nadany mu numer druku sejmowego, choć (jak wskazano wyżej) jest on już faktycznie procedowany. Projektowana ustawa miałaby według twierdzeń projektodawcy implementować przepisy unijnych dyrektyw antydyskryminacyjnych, których niepełne wdrożenie zarzuca Polsce Komisja Europejska. Projekt w przeważającej części powiela treść wcześniejszej propozycji legislacyjnej sprzed niemal dekady.
• Projektodawca proponuje otwarcie zamkniętego katalogu zakazanych przyczyn dyskryminacji. Takie rozwiązanie przyczyniłoby się do powstania potencjalnie niewyczerpywalnego źródła kolejnych zakazów.
• Wprowadzenie do obrotu prawnego nowych form dyskryminacji nie zmieniłoby sytuacji w zakresie dostępnych instrumentów ochrony. Miałoby ono natomiast zasadniczy wpływ na sądowe stosowanie prawa.
• Proponowane zmiany dotyczące wyłączenia z zakresu stosowania ustawy stałyby w jawnej sprzeczności z dotychczasowym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, a zatem potencjalnie stanowiłyby rozwiązania niezgodne z Konstytucją RP.
• Na aprobatę zasługuje z kolei propozycja wyraźnego rozróżnienia między odszkodowaniem a zadośćuczynieniem na poziomie ustawowym. Jak bowiem wynika z przytoczonego przez autorów projektu orzecznictwa stanowisko judykatury do tej pory było w tym zakresie niejednolite z przewagą poglądu na niekorzyść pokrzywdzonego, nie przyznając mu prawa do zadośćuczynienia.
• Projekt ustawy o zmianie ustawy o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania oraz niektórych innych ustaw posiada wiele błędów i wypaczeń. Pojawiają się one nawet w samych założeniach autorów propozycji legislacyjnej. Wydaje się, że projekt jako od początku wadliwy powinien zostać odrzucony.

1. Wstęp

Projekt ustawy wpłynął do Sejmu w dniu 20 lipca 2022 r. Według stanu na 24 sierpnia 2022 r. projekt został skierowany do konsultacji i opinii. Aktualnie nadal nie został nadany mu numer druku sejmowego[1]. Projektowana ustawa miałaby wg twierdzeń projektodawcy implementować przepisy unijnych dyrektyw antydyskryminacyjnych, których niepełne wdrożenie zarzuca Polsce Komisja Europejska[2].

2. Problematyka otwartości zakresu zakazu dyskryminacji

Problemem powtarzającym się w całym projekcie ustawy jest kwestia otwartości zakresu zakazu dyskryminacji. Aktualne brzmienie relewantnych przepisów wskazuje, że za każdym razem dotyczą one katalogu zamkniętego przesłanek dyskryminacji. Proponowane otwarcie tegoż jest tylko pozornie właściwe. Stosowanie katalogów otwartych jest szczególnie uzasadnione w przypadku, gdy nie da się enumeratywnie wymienić wszystkich możliwych powodów. Na istnienie takiego właśnie zbioru wskazuje również sformułowanie „z jakiejkolwiek przyczyny” zastosowane w Konstytucji RP[3]. Tymczasem projektodawca wydaje się traktować katalog jako zamknięty, a zatem przez nieprawidłowe i niezgodne z Konstytucją RP rozumienie przepisów sporządzony przez niego projekt dąży w rzeczywistości w tym zakresie do inflacji prawa, co jest tym samym niezgodne z zasadami poprawnej legislacji.

Wskazać również trzeba na konsekwentne użycie przez projektodawcę zwrotu „w szczególności”. Sformułowanie to wskazuje, że następujący po nim katalog jest katalogiem otwartym, jako że dotyczy on przykładów. Wskazać jednak trzeba, na co wskazuje w uzasadnieniu projektu ustawy sam jej autor, że nie jest to aktualnie jedyna ustawa poruszająca tematykę dyskryminacji. Oznacza to w konsekwencji, że nie musi ona wyczerpywać katalogu zakazanych przyczyn dyskryminacji.

Ponadto wskazane w tym miejscu wydaje się odwołanie do M. Kuśmierczyka, który argumentuje na podstawie relewantnego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że wolność od dyskryminacji zawarta w Konstytucji może doznawać pewnych ograniczeń: „[u]stawa zasadnicza wskazuje, że ograniczenia tej zasady mogą być wprowadzane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, przy czym nie mogą one naruszać istoty wolności i praw (por. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważa się, że z zasady równości wobec prawa wynika, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Nie oznacza to jednak obowiązku identycznego traktowania przez ustawodawcę każdego z tych adresatów w każdej sytuacji. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 28 listopada 1995 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Z istoty konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz odmiennego traktowania podmiotów zaliczających się do różnych kategorii. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z perspektywy zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, tak gdy chodzi o ich cechy wspólne, jak i gdy chodzi o cechy różniące”[4].

3. Nowe formy dyskryminacji a sądowe stosowanie prawa

Projekt zdaje się dążyć do rozszerzenia zakazu dyskryminacji na nowe jej formy. Jak wyjaśniono już powyżej, w Polsce zakazana jest dyskryminacja z jakiejkolwiek przyczyny. Wprowadzenie do obrotu prawnego nowych form nie zmieniłoby zatem sytuacji w zakresie dostępnych instrumentów ochrony. Miałoby ono natomiast zasadniczy wpływ na sądowe stosowanie prawa. Wskazać trzeba, że sądownictwo w ramach istniejących uwarunkowań prawnych ma możliwość dostosowania treści orzeczenia do adekwatnego stanu faktycznego. Ponadto należy zauważyć, że prawo powinno być dla jak największej grupy odbiorców zrozumiałe. Zbędne wyodrębnianie form dyskryminacji wpłynie zatem niewątpliwie na stopień skomplikowania regulacji, ograniczy zakres swobody sędziowskiej, wymuszając konkretne określenie, do jakiego rodzaju dyskryminacji doszło, co może prowadzić do większego ryzyka błędnej kwalifikacji prawnej. Ponadto warto zwrócić uwagę na błąd w rozumowaniu przy tworzeniu definicji nowych form dyskryminacji – każda z nich odwoływać ma się do katalogu cech wymienionych w art. 2 ust. 1 – jeżeli nowelizacja ustawy otwierać ma katalog przyczyn zakazanej dyskryminacji, to odwołanie do tych konkretnie wymienionych jest całkowicie niespójne logicznie, bowiem dochodzi do błędu ignotum per ignotum.

Odnieść się także należy do zarzucanego braku dostosowania prawa krajowego do zaleceń ciał międzynarodowych. W tekście uzasadnienia nie zostało wskazane o jakie dokumenty konkretnie chodzi, zatem pozostaje możliwość jedynie ogólnego odniesienia się do zarzutu. Z całą stanowczością trzeba wskazać, że zalecenia te nie należą do wiążącego Polskę prawa międzynarodowego. Należy zatem wysnuć wniosek, że nawet w przypadku, gdyby rzeczywiście zachodziła sytuacja, w której Polska nie zastosowałaby się do tychże wskazań, nie istnieją instrumenty prawne pozwalające na wymuszenie ich wdrożenia.

4. Aksjologia stosowania ustawy

Wskazać należy na istotną zmianę przepisu określającego zakres stosowania ustawy. W nowym brzmieniu mowa byłaby o „przysługującej ochronie”. O obowiązku przestrzegania zasady równego traktowania mowa jest dopiero na końcu jednostki redakcyjnej. Jedynie pozornie jest to zmiana o charakterze technicznym. W przypadku bowiem, gdy mowa o podmiotach, do których stosuje się ustawę, chodzić może zarówno o prawa, jak i o obowiązki. Z kolei gdyby przeformułować przepis na taki, który zawiera stwierdzenie o przysługującej ochronie, wtedy następuje przejście do stanowiska, w którym podmiotom tym w pierwszej kolejności przysługują prawa. Takie przeniesienie akcentów może powodować rozwijanie w społeczeństwie postaw roszczeniowych, gdzie przysługujące jednostce prawa nie są odpowiednio wyważone przez nakładane na nią obowiązki. Kształtowanie w społeczeństwie określonych zachowań może z kolei w perspektywie czasu mieć przełożenie na destabilizację wymiaru sprawiedliwości. Postawy roszczeniowe skutkować bowiem mogą wzrostem zjawiska tzw. „pieniactwa sądowego”. „Według definicji Słownika języka polskiego pieniactwo to <<częste wytaczanie spraw sądowych, zwłaszcza z błahego powodu>> oraz <<chorobliwa skłonność do dochodzenia rzeczywistych lub urojonych krzywd>>”[5]. W koniunkcji z proponowanym otwarciem katalogu przyczyn dyskryminacji może to rodzić sytuacje podejrzliwości, gdzie błaha sytuacja może doprowadzić do procesu sądowego absorbującego w sposób niepotrzebny zasoby sądownictwa, uniemożliwiając tym samym rozwiązywanie w tym czasie rzeczywistych, realnych problemów podsądnych.

5. Swoboda wyboru strony umowy a klauzula sumienia

Proponuje się także ograniczenia dotyczące swobody wyboru strony umowy. Takie rozwiązanie może budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. Przypomnieć w tym miejscu należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono, że ówczesny art. 138 Kodeksu wykroczeń[6] stanowił „ingerencję w wolność podmiotu świadczącego usługi, w szczególności w prawo do decydowania o zawarciu umowy, prawa do wyrażania własnych opinii czy postępowania zgodnie z własnym sumieniem”[7].

Proponowane zmiany dotyczące wyłączenia z zakresu stosowania ustawy stałyby w jawnej sprzeczności z dotychczasowym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, konsekwentnym poglądem wyrażonym w następczym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a zatem potencjalnie stanowiłyby rozwiązania niezgodne z Konstytucją RP.

6. Dyskryminacja a wolność zrzeszania się

Proponowane zmiany miałyby także wpływ na wolność zrzeszania się. Oznacza to, że faktycznie w stowarzyszeniu nie można zmusić jego członków do przyjęcia w ich poczet osoby, której z jakichś powodów nie akceptują. Stanowi to normalną konsekwencję wolności zrzeszania się. Proponowane rozwiązania legislacyjne pod pozorem ochrony przed dyskryminacją godzą w tą wolność faktycznie ją ograniczając. Takie postępowania byłyby niezgodne z prawem międzynarodowym. Za Ł. Pisarczykiem należy wskazać, że „na gruncie EKPC[8] uznaje się również istnienie negatywnego aspektu wolności zrzeszania się. Co prawda nie został on w EKPC sformułowany w sposób wyraźny, ale przymus członkostwa wykluczałby jednak dobrowolność, która stanowi konieczną cechę zrzeszeń objętych ochroną przewidzianą w art. 11 EKPC”[9]. Oznacza to, że zmuszanie dotychczasowych członków zrzeszenia do przyjęcia w ich poczet kolejnych sprzeciwiałoby się samej istocie wolności zrzeszania się.

7. Zakaz dyskryminacji a seksualizacja dzieci w duchu ideologii gender

Potencjalnym zagrożeniem dla dzieci może stać się możliwość wprowadzenia do szkół ideologii gender przy zastosowaniu przepisów znowelizowanej tzw. ustawy antydyskryminacyjnej. Wskazać trzeba, że w nowym brzmieniu prawnym kładłoby się nacisk na edukację w zakresie odmiennego traktowania ze względu na płeć. Owo sformułowanie może być różnie rozumiane, a także może stać się przyzwoleniem na pełzającą seksualizację dzieci.

Należy w tym miejscu odnieść się również do treści tzw. Konwencji stambulskiej[10]. Jak wskazuje Instytut Ordo Iuris „[s]prawozdanie wyjaśniające wskazuje, że przekonania i światopogląd człowieka zaczynają kształtować się już na bardzo wczesnym etapie życia i choć rola ta w pierwszej kolejności spoczywa na rodzicach, to konieczna jest tu także działalność zakładów edukacyjnych. W literaturze pojawiają się zatem postulaty, aby m.in. promocję niestereotypowych ról płciowych wprowadzić do programów nauczania już na etapie przedszkola. Państwo winne jest podjąć również niezbędne kroki, aby ww. treści były uwzględniane oraz propagowane w podstawach programowych, podręcznikach i innych materiałach edukacyjnych”[11].

8. Zagrożenie tzw. „efektem mrożącym” oraz możliwy znaczny wzrost liczby powództw

Najbardziej znaczącymi zmianami byłyby te dotyczące bezpośrednio wymiaru sprawiedliwości. Wskazać należy na zagrożenie płynące z faktu, że organizacje pozarządowe w zakresie swoich działań statutowych mogłyby być stronami postępowania cywilnoprawnego nawet w przypadku, gdy nie można byłoby zidentyfikować indywidualnie osoby pokrzywdzonej dyskryminacją. Oznaczać to może falę powództw, mającą istotny wpływ na funkcjonowanie sądownictwa, a także potencjalne zagrożenie pod postacią długotrwałych postępowań niosących konsekwencje niekoniecznie adekwatne do poniesionej winy (szczególnie gdy brak jest osoby pokrzywdzonej). Na aprobatę zasługuje z kolei propozycja wyraźnego rozróżnienia między odszkodowaniem a zadośćuczynieniem na poziomie ustawowym. Jak bowiem wynika z przytoczonego przez autorów projektu orzecznictwa stanowisko judykatury do tej pory było w tym zakresie niejednolite z przewagą poglądu na niekorzyść pokrzywdzonego, nie przyznając mu prawa do zadośćuczynienia. Zauważyć ponadto należy, że możliwie szerokie gwarancje procesowe pozostają o tyle istotne, że należą do obszaru zainteresowania orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wskazać należy, „że wykładni art. 7 i 15 dyrektywy 2000/43/WE[12] w zw. z art. 47 KPP[13] należy dokonywać w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które uniemożliwiają sądowi rozpoznającemu powództwo o odszkodowanie, oparte na zarzucie zakazanej przez tę dyrektywę dyskryminacji, zbadanie żądania stwierdzenia istnienia tej dyskryminacji, jeżeli pozwany zgadza się na wypłatę żądanego odszkodowania, nie przyznając jednak istnienia tej dyskryminacji. Do sądu krajowego, przed którym toczy się spór między jednostkami, należy zapewnienie, w ramach jego właściwości, ochrony prawnej wynikającej dla podmiotów prawa z art. 47 KPP, w razie potrzeby poprzez odstąpienie od stosowania wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego”[14].

9. Zagadnienia pozostałe

Projekt ustawy nowelizującej porusza także tematykę innych ustaw: kodeksu pracy, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ustawy o emeryturach kapitałowych. W każdej z nich mają zostać dodane do katalogu przyczyn dyskryminacji tożsamość płciowa i ekspresja płciowa. Znowu należy w tym miejscu odesłać do początkowych uwag dotyczących otwartego katalogu przyczyn.

Zauważyć dodatkowo należy, że tematyka dyskryminacji w odniesieniu do nabywania praw emerytalnych była już przedmiotem tak orzecznictwa sądów krajowych jak i międzynarodowych oraz zainteresowania przedstawicieli doktryny. Jak wskazuje E. Skibińska, w wyroku w sprawie Instituto Nacional de la Seguridad Social (Complément de pension pour les mères)[15] Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał, że „przepisy dyrektywy 79/7 należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego, który ze względu na wkład demograficzny kobiet w system zabezpieczenia społecznego ustanawia prawo do dodatku rentowego w przypadku kobiet mających przynajmniej dwoje dzieci biologicznych lub przysposobionych i otrzymujących rentę składkową z tytułu trwałej niezdolności do pracy w ramach krajowego systemu zabezpieczenia społecznego, podczas gdy znajdujący się w identycznej sytuacji mężczyźni nie mają prawa do takiego dodatku”. W przytoczonym przypadku mowa oczywiście o zakazanej dyskryminacji ze względu na płeć[16]. Zauważyć przy tym trzeba, że w ogólności różnicowanie sytuacji ubezpieczonych jest jednak dopuszczalne. Jak wskazuje M. Kuśmierczyk „[w] żadnym razie nie powoduje to jednak, że wyłączone są różnice w uprawnieniach ubezpieczonych z różnych tytułów w zależności od wysokości zadeklarowanej podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie, zwłaszcza w przypadku obowiązującej zasady swobody deklarowania wysokości podstawy wymiaru określonej w art. 18 ust. 8 przywołanej ustawy[17]. Z art. 2a nie da się wyprowadzić zakazu różnicowania sytuacji osób deklarujących i opłacających składki w kwocie wyższej niż minimalna i osób opłacających składki od minimalnej podstawy wymiaru, a w konsekwencji różnicowania możliwości zmniejszania zadeklarowanej podstawy wymiaru”[18].

10. Podsumowanie

Projekt ustawy o zmianie ustawy o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania oraz niektórych innych ustaw posiada wiele błędów i wypaczeń. Pojawiają się one nawet w samych założeniach autorów propozycji legislacyjnej. Wskazać trzeba także, że spora część projektu bazuje na tekście wcześniejszym[19]. Wydaje się, że projekt jako od początku wadliwy powinien zostać odrzucony.

Przemysław Pietrzak - analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris