Opinia prawna w sprawie uchwały rady miasta Częstochowy dotyczącej rekompensaty za pielgrzymów jasnogórskich

Z inicjatywy jednego z radnych Sojuszu Lewicy Demokratycznej, 26 września br. Rada Miasta Częstochowy podjęła uchwałę o przyjęciu apelu do Abp. Wacława Depo, metropolity częstochowskiego, o przekazanie rekompensaty finansowej dla miasta Częstochowy za obsługę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w okresie sezonu pielgrzymkowego, nazywanej także „partycypacją w kosztach obsługi” tego systemu[1]. Treść apelu skierowanego do Abp. Depo stanowiła załącznik do przedmiotowej uchwały. Sam apel należy traktować jedynie jako manifestację określonego sposobu myślenia, a nie akt rodzący jakiekolwiek skutki prawne. Media zgodnie odebrały przedmiotową uchwałę jako próbę nałożenia nowego podatku na Kurię[2]. W treści apelu radni miasta stwierdzają, że „w związku z rosnącą liczbą przybywających do Częstochowy pielgrzymów oraz wzrastającymi z tego powodu kosztami obsługi systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w okresie sezonu pielgrzymkowego, mając na uwadze wizerunek mieszkanek i mieszkańców, pątników i pątniczek, pragniemy w ramach ogólnie przyjętych dobrych kanonów dbania o nasze wspólne dobro, małą ojczyznę Częstochowę, zaproponować partycypację w kosztach obsługi ww. systemu śmieciowego”. Jak tłumaczy inicjator apelu, strona kościelna będzie miała pełną dowolność w przekazywaniu tych środków. Jest to już trzecia próba wprowadzenia opłaty od pielgrzymów. Poprzednie próby podejmowane były przez lewicowych polityków lokalnych w roku 2010 i 2014 (daty te pokrywają się z kalendarzem wyborczym do samorządu)[3].

Wady konstrukcyjne koncepcji rekompensaty

Uchwałą nr 198.XVII.2019 z dnia 26 września 2019 r. Rada Miasta Częstochowy przyjęła Apel do Arcybiskupa Metropolity Częstochowskiego Wacława Depo o przekazanie rekompensaty finansowej dla miasta Częstochowy za obsługę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w okresie sezonu pielgrzymkowego. Rekompensata, czy inaczej „symboliczna partycypacja”, miałaby wynosić 1 zł od każdego pielgrzyma. Ani uchwała, ani sam apel nie wskazuje dat granicznych „sezonu pielgrzymkowego”, nie określa, jak odróżnić pielgrzyma od turysty czy częstochowianina, a także nie precyzuje, czy za osoby mieszkające w Częstochowie i partycypujące już finansowo w kosztach obsługi systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które uczęszczają na Jasną Górę, również należy się rekompensata. Ponadto rekompensata sama w sobie stanowi wyrównanie jakichś braków[4], zaś miasto nie traci na ruchu pielgrzymkowym, lecz zyskuje. Każdy z ponad czterech milionów pielgrzymów to szansa dla lokalnych przedsiębiorców na wyższe dochody, a dla miasta – wyższe wpływy podatkowe do miejskiego budżetu[5].

Czym jest podatek i kto go nakłada

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa[6] podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej. Opłatę od podatku odróżnia jej odpłatność, która zakłada wzajemność zachowania podmiotu publicznoprawnego. Jeśli jednak świadczenie nazwane „opłatą” nie zobowiązuje podmiotu publicznoprawnego do wzajemnego zachowania się, w istocie stanowi podatek. Przykładem „opłat” noszących cechy podatku są np. opłaty eksploatacyjna, targowa i miejscowa[7].

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w art. 217 stanowi, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Natomiast art. 168, stanowiący lex specialis powyższej regulacji wskazuje, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.

Przepisy konstytucyjne jasno stwierdzają, że nałożenie podatku może dokonać się wyłącznie w ustawie, której uchwalanie należy do kompetencji Sejmu i Senatu (art. 95 ust. 1 Konstytucji). Jednostki samorządu terytorialnego uprawnione są do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych, lecz uprawnienie to jest ograniczone przez ustawę. To ustawodawca reglamentuje tę kompetencję jednostek samorządu terytorialnego, wskazując rodzaje podatków i opłat zaliczonych do kategorii podatków i opłat lokalnych, co do których dopuszczalne jest określanie ich wysokości przez jednostki samorządu terytorialnego[8]. Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych[9] do podatków i opłat lokalnych zalicza podatek od nieruchomości, podatek od środków transportowych, opłatę targową, opłatę miejscową, opłatę uzdrowiskową, opłatę reklamową, opłatę od posiadania psów (art. 1). Kościoły i inne związki wyznaniowe korzystają z ulg i zwolnień podatkowych w zakresie podatków i opłat lokalnych na zasadach określonych w odrębnych ustawach (art. 1b ust. 1)[10].

Z wyżej przedstawionych regulacji wynika, że rada miasta nie ma kompetencji do nakładania nowych podatków, zaś co do podatków i opłat lokalnych opisanych w ustawie ma ona prawo ustalania wysokości tychże wyłącznie w zakresie określonym ustawą. Dobrowolność „partycypacji” w systemie gospodarowania odpadami, na którą wskazują inicjatorzy apelu, również wyklucza podatkowy charakter tego transferu majątkowego, bowiem zarówno podatek jak też opłatę cechuje przymusowość świadczenia.

Jeśli nie podatek, to co?

Apel zawarty w komentowanej uchwale Rady Miasta Częstochowy, kierowany jest do Abp. Wacława Depo – osoby fizycznej, który miałby dobrowolnie przekazać miastu środki potrzebne do pokrycia kosztów gospodarowania odpadami wytworzonymi przez pielgrzymów w okresie tzw. „sezonu pielgrzymkowego”. Taki transfer majątkowy byłby niczym innym jak bezpłatnym świadczeniem na rzecz miasta kosztem majątku osoby dokonującej przysporzenia, a więc darowizną (art. 888 Kodeksu cywilnego[11]). Ze względu na jasne określenie celu, na jaki darowizna pieniężna miałaby zostać przekazana (pokrycie kosztów systemu gospodarowania odpadami) należy uznać, że byłaby to darowizna z poleceniem, bowiem darczyńca może włożyć na obdarowanego obowiązek oznaczonego działania lub zaniechania (w tym wypadku przekazania kwoty darowizny na konkretny cel), nie czyniąc nikogo wierzycielem (art. 893 k.c.).

Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego[12] wskazuje w art. 4 źródła dochodów własnych gminy i zalicza do nich m.in. spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy (art. 4 ust. 1 pkt 5). Przyjęcia darowizny (podpisania umowy darowizny) w imieniu gminy dokonuje organ wykonawczy, którym w mieście jest prezydent miasta. Wynika to z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[13], które do zadań organu wykonawczego zaliczają m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3). Ta sama ustawa określa wyłączną właściwość rady gminy (miasta) w wybranych sprawach majątkowych (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a-i), które jednak stanowią wyjątek od generalnej zasady zapisanej w art. 30 ust. 2 pkt 3, że to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Wyjątki te należy interpretować ściśle[14].

W wypadku podpisania takiej umowy darowizny, może być ona obarczona wadą oświadczenia woli, bowiem zawarcie umowy darowizny może zostać uznane za czynność pozorną, ukrywającą inną, rzeczywistą czynność prawną (art. 83 § 1 k.c.). W tym wypadku rzeczywistą czynnością byłaby zapłata za usługę gospodarowania odpadami wytworzonymi przez pielgrzymów. Podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest właściciel nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[15]. W wypadku niezamieszkałych nieruchomości opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależniona jest od ilości wytworzonych odpadów, a nie ilości przebywających na terenie nieruchomości osób. Za utrzymanie czystości i porządku na drogach publicznych odpowiada zarządca drogi, zaś w pozostałych miejscach obowiązek ten ciąży na gminie (art. 5 ust. 1, 4-5). W związku z brakiem podstawy prawnej, umożliwiającej osobie fizycznej uiszczenie kosztów usunięcia odpadów komunalnych wytworzonych przez osoby trzecie za podmiot zobowiązany, należy uznać, że przysporzenie majątkowe jakiego dokonałby Abp. Metropolita Częstochowski na rzecz miasta mogłoby zostać zakwalifikowane jako bezpodstawne wzbogacenie (art. 405 k.c.) i jako świadczenie nienależne podlegałoby zwrotowi (art. 410 § 2 k.c.).

Wobec powyższego trzeba stwierdzić, że nie ma legalnej możliwości przymusowego albo dobrowolnego świadczenia zgodnie z apelem wystosowanym przez Radę Miasta Częstochowy.

Prawnowyznaniowy aspekt apelu rady miasta

Konstytucja RP gwarantuje każdemu wolność sumienia i religii, która obejmuje m.in. wolność wyznawania lub przyjmowania religii według własnego wyboru oraz uzewnętrzniania indywidualnie lub z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie (art. 53 ust. 1-2). Jednym z przejawów wspólnej i publicznej ekspresji religijnej jest pielgrzymowanie do miejsc kultu.

Preambuła Konstytucji RP, stanowiąca dyrektywę interpretacyjną norm konstytucyjnych i zawierająca własną treść normatywną[16], odwołuje się do kultury zakorzenionej w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu, zaś art. 5 Konstytucji RP nakazuje państwu strzec dziedzictwa narodowego. Ponadto Rzeczpospolita Polska ma obowiązek stwarzania warunków do równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego (art. 6) i zakorzenionej w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu. Z powyższego wynika, że kultywowanie dziedzictwa narodowego i zapewnianie równego dostępu do dóbr kultury jest obowiązkiem organów państwowych. Szczególnym miejscem zakorzenionym w historii Polski[17], będącym zarówno strażnikiem dziedzictwa narodowego jak i źródłem kształtowania kultury zakorzenionej w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu, jest sanktuarium wraz z klasztorem zakonu paulinów położone na Jasnej Górze.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 Konstytucji władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądowe potwierdzają, że bezstronność światopoglądowa władz publicznych przejawia się w zakazie wyprowadzania przez władze publiczne jakichkolwiek konsekwencji prawodawczych czy jurysdykcyjnych z przekonań religijnych obywateli^[18]. Dlatego wskazuje się, że bezstronność światopoglądowa władz publicznych ujawnia się w sferze władczej działalności państwa^[19], w której to sferze organy państwa tworząc i stosując prawo nie mogą podejmować rozstrzygnięć opartych o stosunek obywateli do religii. Innymi słowy, nie wolno władzom publicznym różnicować sytuacji prawnej jednostek ze względu na przekonania religijne.

Komentowana uchwała rady miasta stanowi przykład dyskryminacji osób, które wyznają swoją wiarę zgodnie ze swoim wyborem. Inicjatorzy uchwały wskazują na pozornie „świeckie” motywy swoich działań, takie jak dbałość o czystość miasta i wizerunek zarówno pielgrzymów jak i mieszkańców miasta oraz poprawę infrastruktury turystycznej w mieście. W rzeczywistości jednak próżno szukać innych motywacji wystosowania apelu do Abp. Metropolity Częstochowskiego niż chęć zarobienia na pielgrzymach.

Rada Miasta Częstochowy nie kieruje podobnego apelu do turystów odwiedzających Częstochowę, przyjezdnych kibiców, uczestników imprez masowych, tzw. marszów równości czy osób pracujących w Częstochowie lecz niezamieszkujących tam. Wszystkie te grupy wytwarzają odpady komunalne na terenie miasta nie partycypując w kosztach ich usunięcia. Co więcej apel Rady dotyczy przekazania rekompensaty finansowej dla miasta za obsługę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi tylko w okresie sezonu pielgrzymkowego. Zapewne chodzi wyłącznie o pielgrzymki na Jasną Górę. Skalę absurdu podkreśla fakt, że „rekompensata finansowa” jest ograniczona terytorialnie i czasowo, bowiem nie dotyczy ona co najmniej kilkunastu tysięcy pielgrzymów z całej Polski przybywających do Częstochowy, lecz do innych niż Jasna Góra miejsc kultu, a także tych pielgrzymów jasnogórskich, którzy swe pielgrzymki odbywają nawet kilka razy w roku, ale nie w „sezonie pielgrzymkowym”. W związku z powyższym jedynym relewantnym kryterium wyróżniającym grupę, za którą abp częstochowski Wacław Depo miałby uiszczać rekompensatę finansową jest kryterium wyznaniowe, a dokładniej kryterium sposobu przeżywania i uzewnętrzniania swej wiary, jakim jest uczestnictwo w pielgrzymkach do jasnogórskiego sanktuarium – pomnika historii i strażnika kultury zakorzenionej w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu. Wobec powyższego podjęta uchwała jest rażąco sprzeczna także z wyżej opisanymi normami konstytucyjnymi.

Podsumowanie

1. Podjęta uchwała nie wywołuje skutków prawnych ani finansowych.
2. Podjęcie przez Radę Miasta Częstochowy uchwały o przyjęciu Apelu do Abp. Wacława Depo o przekazanie rekompensaty finansowej dla miasta Częstochowy za obsługę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w okresie sezonu pielgrzymkowego stanowi próbę obejścia regulacji konstytucyjnej uniemożliwiającej ustanawianie podatków w aktach prawa miejscowego.
3. Uchwała podważa zawarte w Konstytucji RP ustrojowe zasady relacji państwo–kościół.
4. Koncepcja rekompensaty uiszczanej za pielgrzymów jasnogórskich jest obarczona wieloma nieścisłościami uniemożliwiającymi wyliczenie rekompensaty.
5. Rekompensata, o której mowa w Apelu, ma charakter czynności pozornej, co skutkuje jej nieważnością – w konsekwencji, nie tylko całkowicie bezpodstawne jest apelowanie o rzeczoną rekompensatę, lecz również, w wypadku jej przekazania, jako świadczenie otrzymane przez miasto nienależnie, będzie podlegać zwrotowi. 

   Autorzy: dr Marcin Olszówka, Łukasz Bernaciński