Wolności obywatelskie

Światowa Organizacja Zdrowia kontynuuje prace nad tzw. traktatem antypandemicznym. Powołany do tego Międzyrządowy Organ Negocjacyjny – INB, przedstawił kolejny projekt, który zawiera kilka istotnych zmian. Tym razem wskazano, że państwa są suwerenne w kształtowaniu swojej polityki zdrowotnej, ale muszą przy tym realizować cele określone w traktacie. Dokument podtrzymuje także ideę centralnej roli WHO w globalnym zarządzaniu polityką zdrowotną. Instytut Ordo Iuris zwrócił się do Ministerstwa Zdrowia z pytaniem o stanowisko polskiego rządu w sprawie traktatu. Zdaniem resortu, WHO powinna być liderem w obszarze zapobiegania, gotowości i reagowania na sytuacje kryzysowe związane ze zdrowiem, mając na uwadze jednocześnie konieczność poszanowania zasady suwerenności państw i kompetencji krajowych.

 

Szeroka strategia

 

Opracowany przez Biuro INB tekst uwzględnia liczne poprawki zgłoszone do poprzedniej wersji. Główne zmiany dotyczą nie tylko treści samego dokumentu, ale także jego technicznego charakteru. Zmniejszeniu uległa liczba zasad stanowiących podstawę dokumentu (część z nich została ujednolicona) a poszczególne artykuły zostały przedstawione w kilku opcjonalnych brzmieniach, uwzględniając tym samym różnice w zgłoszonych propozycjach.

 

Niezmiennie celem umowy pozostaje zapobieganie pandemiom, reagowanie i im przeciwdziałanie, poprzez liczne działania podejmowanie na poziomie krajowym, regionalnym i międzynarodowym. Podkreśla się, że umowa ma zastosowanie przez cały czas - nie tylko podczas pandemii, ale także pomiędzy nimi.

 

Działania te korespondują z planami Komisji Europejskiej, która w ubiegłym roku przyjęła strategię dotyczącą zdrowia na świecie. KE w dokumencie wielokrotnie zapewnia o konieczności wprowadzenia „przywództwa globalnego” w dziedzinie zdrowia i wskazuje WHO jako lidera.

 

Projekt wprowadza nowe definicje, w tym m.in.:

 

Infodemia – rozumiana jako „zbyt duża ilość informacji, w tym fałszywych lub wprowadzających w błąd, w środowisku cyfrowym i fizycznym podczas wybuchu epidemii. Powoduje to dezorientację i podejmowanie ryzykownych zachowań, które mogą szkodzić zdrowiu. Prowadzi to również do braku zaufania do organów służby zdrowia i osłabia reakcję w zakresie zdrowia publicznego”.

 

Pandemia – „globalne rozprzestrzenianie się patogenu lub jego wariantu, który infekuje populacje ludzkie o ograniczonej odporności lub jej braku poprzez trwałe i wysokie przenoszenie się z człowieka na człowieka, przytłaczając systemy opieki zdrowotnej poważną zachorowalnością i wysoką śmiertelnością oraz powodując zakłócenia społeczne i gospodarcze, z których wszystkie wymagają skutecznej krajowej i globalnej współpracy i koordynacji w celu ich kontroli”.

 

Produkty związane z pandemią - oznaczają „produkty, które mogą być potrzebne do zapobiegania pandemii, gotowości, reagowania i/lub odbudowy i które mogą obejmować, bez ograniczeń, diagnostykę, środki terapeutyczne, leki, szczepionki, środki ochrony osobistej, strzykawki i tlen”.

 

Centralna rola WHO

 

Podobnie jak w poprzednich wersjach, zasadą traktatu jest przyznanie WHO kompetencji jako organu kierującego i koordynującego międzynarodowe działania w zakresie zdrowia oraz lidera wielostronnej współpracy w zakresie globalnego zarządzania zdrowiem. Ponadto, wciąż wśród propozycji znajduje się przepis przyznający Dyrektorowi Generalnemu WHO decyzyjność co do tego, czy ogłosić pandemię.

 

Istotna zmiana zaszła w kwestii brzmienia zasady suwerenności. W poprzednim dokumencie przyznano państwom suwerenne prawo do określania i zarządzania swoją polityką zdrowotną i ustawodawstwem w tym zakresie, pod warunkiem, że działania w ramach ich jurysdykcji nie wyrządzają szkody ich narodom i innym państwom. W nowym brzmieniu zrezygnowano ze wspomnianego warunku. Powołując się jedynie na zapisy Karty Narodów Zjednoczonych i ogólne zasady prawa międzynarodowego, przyznano państwom suwerenne prawo do stanowienia i wdrażania ustawodawstwa w celu realizacji swojej polityki zdrowotnej. Jednocześnie wskazano, że czyniąc to, powinny stać na straży celów traktatu WHO i wypełniać swoje zobowiązania z niego wynikające w sposób zgodny z zasadami suwerennej równości i integralności terytorialnej państw oraz nieinterwencji w sprawy wewnętrzne innych państw.

 

Walka z dezinformacją

 

Dokument powiela zawarty także poprzednio rozdział poświęcony zobowiązaniu sygnatariuszy do promocji wiedzy na temat pandemii i zdrowia publicznego. Państwa-strony muszą propagować wiedzę na temat zdrowia publicznego i pandemii w społeczeństwie, a także zwalczać infodemię oraz  fałszywe i wprowadzające w błąd informacje.
 

W tym celu zaleca się państwom m.in. prowadzenie regularnych analiz mediów społecznościowych w celu określenia częstości występowania i profili dezinformacji. Badania te mają się przyczynić do przygotowania strategii komunikacji celem przeciwdziałania dezinformacji i infodemii. Jak już wcześniej podkreślano, choć zjawisko dezinformacji w internecie nasila się, to doświadczenia pandemii COVID-19 pokazały, że w imię przeciwdziałania dezinformacji, może dojść do cenzury wolnej debaty naukowej na temat sposobów walki z rozprzestrzenianiem się chorób zakaźnych. W czasie pandemii marginalizowano bowiem w debacie publicznej część ekspertów tylko z tego powodu, że nie podzielali stanowiska większości i proponowali alternatywne względem przyjętych sposoby przeciwdziałania chorobie (przynajmniej w części słuszne, co ukazał upływ czasu). To, co szczególnie istotne w przypadku wprowadzania tego rodzaju regulacji, to racjonalne podejście do problemu i prawidłowe zidentyfikowanie jego źródeł.

 

Co z kosztami?

 

W ramach finansowania rozwiązań traktatowych, mają zostać ustanowione mechanizmy obejmujące m.in. utworzenie dwóch funduszy. Pierwszy fundusz finansowany byłby m.in. z rocznych składek państw, w ramach ich odpowiednich środków i zasobów, wkładów producentów „produktów związanych z pandemią” oraz dobrowolnych składek państw i innych zainteresowanych stron.

 

Drugi natomiast, zwany „dobrowolnym”, pozyskiwałby środki od sektorów korzystających z dobrego zdrowia publicznego (podróże, handel, turystyka, transport). Jego celem byłoby przede wszystkim zapewnienie środków na pomoc w szczególności krajom rozwijającym się, w wypełnianiu ich zobowiązań wynikających z traktatu.

 

Organy traktatowe

 

Rewizji dokonano także w zakresie ustanowienia organów traktatowych. Jak poprzednio, proponuje się utworzenie Konferencji Stron. Składałaby się ona z delegatów Państw-Stron, a także obserwatorów, którymi mogą zostać przedstawiciele ONZ i jej agencji, a także innych państw, niebędących stronami traktatu, oraz przedstawiciele dowolnego organu lub organizacji, krajowej lub międzynarodowej, rządowej lub pozarządowej, sektora prywatnego lub publicznego, posiadający kwalifikacje w kwestiach objętych traktatem.

Co ważne, jedynie delegaci reprezentujący strony będą uczestniczyć we wszelkich procesach decyzyjnych Konferencji Stron, czy to w drodze konsensusu, głosowania czy „w inny sposób”.

Poza Konferencją Stron, utworzono cztery szerokie gremia eksperckie, które mają wspierać Konferencję Stron w jej pracach:

Komitet ds. Wdrażania i Zgodności - rozpatruje między innymi kwestie „wdrażania i zgodności” oraz przedstawia Konferencji Stron zalecenia mające na celu wsparcie we wdrażaniu traktatu, uwzględniając potrzeby stron będących krajami rozwijającymi się. Komitet składa się z „niezależnych ekspertów [posiadających odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie] nominowanych przez państwa i wybranych przez Konferencję Stron, z należytym uwzględnieniem równości płci i sprawiedliwej reprezentacji geograficznej”.

Panel Ekspertów w celu zapewnienia doradztwa naukowego – organ ekspercki zapewniający doradztwo naukowe jako organ pomocniczy Konferencji Stron w celu zagwarantowania Konferencji Stron informacji, porad naukowych i innych porad technicznych w kwestiach związanych z traktatem. Panel ekspertów składa się z niezależnych ekspertów wybranych za wspólnym porozumieniem przez szefów organizacji czterostronnych (Organizacji Narodów Zjednoczonych do spraw Wyżywienia i Rolnictwa (FAO), Programu Narodów Zjednoczonych do spraw Ochrony Środowiska (UNEP), Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) i Światowej Organizacji Zdrowia Zwierząt (WOAH) na podstawie kryteriów kompetencji, niezależności, multidyscyplinarności, równości płci i sprawiedliwej reprezentacji geograficznej.

Komitet Ekspertów ds. Produktów Związanych z Pandemią – organ pomocniczy Konferencji Stron. Komitet jest upoważniony m.in. do monitorowania i analizowania kwestii związanych z dostępnością, przystępnością cenową i jakością produktów związanych z pandemią oraz do składania sprawozdań Konferencji Stron. Komitet składa się z niezależnych ekspertów nominowanych przez państwa i wybranych przez Konferencję Stron, z należytym uwzględnieniem równości płci, multidyscyplinarności, w tym wiedzy specjalistycznej z zakresu prawa, ekonomii i organizacji przemysłowej, oraz sprawiedliwej reprezentacji geograficznej.

Komitet Ekspertów ds. Podziału Korzyści - organ pomocniczy, powołany celem zapewnienia przejrzystości oraz uczciwego i sprawiedliwego podziału korzyści, a także do składania sprawozdań Konferencji Stron, pełnienia wszystkich funkcji określonych w traktacie. Jego praca ma uwzględniać szczególne potrzeby państw rozwijających się. Składa się z niezależnych ekspertów nominowanymi przez strony i wybranymi przez Konferencję Stron, z należytym uwzględnieniem równości płci, multidyscyplinarności, w tym wiedzy prawniczej, ekonomicznej i z zakresu organizacji przemysłowej, oraz sprawiedliwej reprezentacji geograficznej.

Stanowisko Ministerstwa Zdrowia

 

Instytut Ordo Iuris zwrócił się do Ministerstwa Zdrowia z prośbą o udzielenie informacji co do stanowiska Polski w sprawie prac nad traktatem, które uczestniczy w bieżących pracach nad dokumentem, a także w procesie konsultowania wspólnego stanowiska w ramach Unii Europejskiej.

 

Podczas 76. Światowego Zgromadzenia Zdrowia, które miało miejsce w dniach 21 – 30 maja, polska delegacja zajęła stanowisko zgodnie z którym, Światowa Organizacja Zdrowia „powinna pozostać kluczowym graczem w obszarze zapobiegania, gotowości i reagowania na sytuacje kryzysowe związane ze zdrowiem, zachowując zasadę suwerenności państw i interesu narodowego w tym obszarze jako podstawowe.” W kwestii samego traktatu natomiast podkreślono, że „przyszła konwencja WHO, umowa lub inny międzynarodowy instrument dotyczący zapobiegania, gotowości i reagowania na pandemie z pewnością wzmocniłby pozycję WHO jako lidera, przy jednoczesnym zachowaniu kompetencji krajowych, które należą do rządów państw członkowskich. Naszym zdaniem podstawowym instrumentem reagowania są i powinny pozostać Międzynarodowe Przepisy Zdrowotne”.

 

Idea utworzenia międzynarodowego traktatu „pandemicznego” od chwili jej ogłoszenia spotyka się z licznymi głosami wątpliwości, które wybrzmiały zwłaszcza podczas zorganizowanych przez WHO konsultacji publicznych i które mają swoje źródło przede wszystkim w fakcie, że WHO jest instytucją pozbawioną demokratycznej legitymacji i kontroli. Niemniej, kolejne prezentowane projekty dokumentu wskazują, że obaw tych nie podzielają delegacje państw członkowskich. Choć na kanwie dyskusji w INB zachodzą zmiany co do brzmienia poszczególnych artykułów, to jeden aspekt traktatu pozostaje niezmienny – centralizacja zarządzania polityką zdrowotną pod auspicjami WHO i grona niewybieralnych „ekspertów”, których działania finansowane będą w znacznej części przez podmioty prywatne. Obiektywizm przygotowywanych przez nich wytycznych może zatem wzbudzać uzasadnione wątpliwości, a w świetle najnowszego brzmienia projektu będą oni pełnić kluczową rolę w kształtowaniu wiedzy delegatów państw członkowskich i wspieraniu ich w podejmowaniu wiążących decyzji, mających na końcu tej drogi bezpośrednie przełożenie na prawa i wolności jednostki.

 

Weronika Przebierała – dyrektor Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris

 

ZABLOKUJMY TRAKTAT WHO - PODPISZ PETYCJĘ

Demokracja deliberatywna (deliberative democracy), zwana inaczej demokracją debatującą lub dyskursywną to stosunkowo nowy termin, wprowadzony do obiegu naukowego w latach 80 poprzedniego stulecia przez amerykańskiego politologa Josepha M. Bessete’a[1]. Samo słowo pochodzi od angielskiego deliberation, które z kolei wywodzi się z łacińskiego słowa deliberatio, oznaczającego „rozważanie”, „przemyślanie” czy „zastanawianie”.

Reakcja na problemy demokracji  

Tak jak większość nowych koncepcji, rozwój tego kierunku związany był z wieloma problemami oraz przeobrażeniami, z którymi demokracja przedstawicielska mierzy się od kilkudziesięciu lat. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim:

• brak merytorycznej, opartej na argumentacji dyskusji,
• daleko idącą polaryzację społeczną,                                                     
• niski poziom partycypacji obywateli w demokracji oraz zanik więzi wspólnotowych,
• działalność polityków kierujących się własnymi ambicjami i korzyściami, a nie dobrem ogółu,
• niedostateczna transparentność władz publicznych.

Odpowiedzą na powyższe problemy miałaby być właśnie demokracja deliberatywna. Pod nazwą tą kryję się wiele różnorodnych koncepcji, często rozumianych odmiennie w zależności od autora oraz niełatwych do zdefiniowania, łączy je jednak pewien wspólny element, mianowicie nacisk na debatę i wzajemną wymianę argumentów jako kluczowy element, stanowiący podstawę osiągnięcia konsensusu, ujmowanego jako swego rodzaju kompromis czy też złoty środek. Mówiąc innymi słowy, demokracja deliberatywna sprowadza się w swej istocie do dyskusji, rozumianej jako publiczna, racjonalna, nieskrępowana oraz merytoryczna debata, która jest centralną instytucją w ten sposób ujmowanego ustroju politycznego.

W tym typie demokracji wspomniany konsensus osiągany jest poprzez racjonalną wymianę argumentów pomiędzy losowo wybranymi, ale oddającymi poglądy różnych grup społecznych i reprezentatywnych w tym względzie przedstawicieli, którzy dyskutują nad danym problemem z udziałem ekspertów. Koncepcja ta opiera się więc na założeniu, że rozumni obywatele poprzez zapoznanie się z różnymi argumentami drugiej strony są w stanie zmienić swoje wcześniejsze preferencje i uzgodnić racjonalne oraz dalekowzroczne stanowisko w jakimś konkretnym przypadku.

Ważnym aspektem deliberacji jest również fakt, iż podejmowane w ten sposób decyzje, w tym stanowione prawo, cieszą się większą legitymizacją, jako że zostały podjęte przez reprezentantów różnych grup z uwzględnieniem wszystkich poglądów a ich kształt jest efektem swoistego konsensusu.

Można więc stwierdzić, iż deliberacja ma na celu wzmocnienie demokracji, przede wszystkim poprzez podniesienie jej jakości oraz ulepszenie form i charakteru. Ma to nastąpić dzięki bezstronności, racjonalizacji i efektywności procedur oraz odpowiedniemu wbudowaniu debaty w system polityczny. Ważne jest także podnoszenie kompetencji obywateli.

Koncepcje demokracji delibaratywnej

Jak już wcześniej wspomniano, istnieje wiele różnych koncepcji demokracji deliberatywnej, które można podzielić wedle różnych kryteriów. Kluczowe różnice oraz problemy pojawiające się na gruncie omawianej teorii to przede wszystkim:

• Zagadnienie inkluzji, które odnosi się do problemu, kogo włączyć w proces deliberacji. Chodzi tu przede wszystkim o kwestię dopuszczenia do procedur dyskusyjnych środowisk skrajnych, które poprzez swoją działalność jawnie stoją w kontrze do demokracji oraz o grupy, które nie są w stanie jasno wyrazić lub przedstawić swoich interesów bądź takowych po prostu nie posiadają. Znaczenie ma także sam sposób argumentacji oraz jej natura (np. dopuszczalność uzasadnienia odwołującego się do emocji).
• Kwestia komunikacji sprowadza się do fundamentalnego pytania, które brzmi: Jak prowadzić deliberację by była ona skuteczna? Można wyróżnić tutaj dwa główne aspekty. Pierwszy, o charakterze technicznym, odnoszący się do tego w jaki sposób prowadzić debatę. Można przecież komunikować się werbalnie, ale też za pomocą różnych nowoczesnych środków technicznych, chociażby takich jak wideo-konferencje. Drugi, dotyczy zasad. Deliberacja powinna być prowadzona z poszanowaniem zdania pozostałych uczestników oraz obejmować swym zakresem wszystkie istotne elementy danego zagadnienia. 
• Zagadnienie konkluzywności tyczy się natomiast celu, a mianowicie tego, czy deliberacje mają prowadzić do osiągnięcia konsensusu, czy tylko do wypracowania określonych zasad, racjonalnie regulujących procedurę dyskusyjną oraz sposób głosowania. Kwestia ta jest o tyle istotna, że dzięki rozsądnym procedurom i ich prawidłowemu ukształtowaniu uzyskuje się bardzo ważny rezultat, mianowicie efektywność deliberacji. 

Jak to funkcjonuje?

Koncepcja demokracji deliberatywnej zyskała na popularności w latach 90. poprzedniego stulecia, stąd też mowa o tzw. deliberatywnym zwrocie w tamtym okresie, przez co rozumie się wzrost zainteresowania tą teorią. Samą myśl dotyczącą demokracji deliberatywnej można podzielić na dwa najważniejsze nurty. Pierwszy z nich związany jest z teorią krytyczną, a za jej głównego i najwybitniejszego przedstawiciela uznawany jest wywodzący się ze środowiska szkoły frankfurckiej niemiecki myśliciel Jürgen Habermas (ur. 1929).  Druga, liberalna związana jest natomiast z postacią równie wybitnego amerykańskiego filozofa Johna Rawlsa (1921-2002).

Demokracja deliberatywna, instytucjonalnie przejawia się poprzez następujące formy:

1. Sondaże deliberatywne (deliberative opinion polls). Przeprowadzone w kilku etapach na wybranej grupie ludzi sprawdzają, jak debata wpływa na zmianę stanowiska zajmowanego początkowo przez jej uczestników.
2. Panele obywatelskie (citizens’ assemblies/panels/juries). Ich istotą jest zebranie grupy ok. 25 osób, która pod okiem naukowych jednostek badawczych tworzy komórkę planującą (specjalny zespół) w sprawie jakiegoś skomplikowanego i z reguły wymagającego szybkiego rozwiązania zagadnienia.
3. Spotkania miejskie (town meetings). Prowadzone w obszarach miejskich w celu rozwiązania jakiegoś określonego problemu, zwykle związanego z budżetem, zagospodarowaniem terenu czy polityką społeczną.
4. Rozwój mechanizmów informacji zwrotnej od wyborców i komunikacji między obywatelami.
5. Zaangażowanie młodzieży w procesy demokratyczne. Polega na tworzeniu młodzieżowych odpowiedników różnych organów, np. młodzieżowej rady gminy.
6. Budżet partycypacyjny (participatory budgeting). W tym przypadku mieszkańcy danego obszaru decydują, na jaki cel wydana zostanie określona część budżetu.
7. Kawiarenki deliberacyjne (deliberative cafes). Polegają na dyskusji w niewielkich, kilkuosobowych grupach, przy stolikach. W trakcie debaty osoby, podzielonej na kilka etapów uczestnicy zmieniają stoliki, rozmawiając z innymi ludźmi.

 

Praktyczne wdrożenie demokracji deliberatywnej

Najbardziej znanym przykładem zastosowania demokracji deliberatywnej w praktyce jest Irlandia. Powołanie specjalnego panelu, Zgromadzenia Obywatelskiego (Citizens' Assembly) w Irlandii w 2016 roku miało na celu przedyskutowanie i zarekomendowanie zmian w irlandzkim prawie aborcyjnym, co skutkowało referendum w 2018 roku, które zalegalizowało aborcję na życzenie.

Przypadek irlandzki jest ciekawy z dwóch powodów. Po pierwsze, część naukowców twierdzi, iż Zgromadzenie posłużyło tak naprawdę za doskonałe narzędzie, dzięki któremu politycy zrzucili z siebie ciężar politycznej odpowiedzialności, przenosząc go na inne grono, w tym przypadku na panel obywatelski. Miałoby to wynikać z ich obawy o utratę wyborców, zdawali sobie oni bowiem sprawę z kontrowersyjnego charakteru debaty aborcyjnej[2].

Po drugie, samo Zgromadzenie Obywatelskie stało się przedmiotem pewnej krytyki związanej ze swym składem, a właściwie jego wadami. Odnosi się to zwłaszcza do kwestii reprezentatywności. I tak, Zgromadzenie nie w pełni odzwierciedlało realia społeczno-geograficzne, poprzez mniejszą niż ogólnie liczbę osób z obszarów wiejskich[3] (głosujących częściej przeciw w 2018 roku) oraz większą niż w populacji liczbę osób z klasy średniej i wyższej (w 2018 roku częściej glosujących za)[4]. W Zgromadzeniu nadreprezentowane były również osoby niereligijne, który częściej opowiadały się za dopuszczeniem aborcji na żądanie[5]. Znaczenie ma także fakt, iż Zgromadzenie nie było w stanie wyjaśnić sposobu oraz argumentacji, które doprowadziły ten organ do takich a nie innych wniosków[6].

Podsumowując, demokracja deliberatywna to stosunkowo młoda i interesująca koncepcja, jej ocena sprowadza się jednak do kilku ważnych kwestii, którymi są:

1. Rola i miejsce demokracji deliberatywnej w ustroju państwa.

2. Kwestia bezstronności uczestników oraz sposób wyboru ekspertów, a także zapewnienie odpowiednich procedur.

3. Zagrożenia związane z demokracją deliberatywną (np. możliwość ewentualnej manipulacji ludźmi lub niereprezentatywnego doboru uczestników).

 

Wkrótce ukaże się obszerny raport Instytutu Ordo Iuris poświęcony zagadnieniu demokracji deliberatywnej.

 

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris